史丹佛報告盤點全球趨勢 我國數位法制應有對策
史丹佛網路政策中心近期發布研究報告《不確定性下的監管：生成式人工智能的治理選項》（Regulating under uncertainty: Governance options for Generative AI），主筆人為法國學者Florence G'sell，現為史丹佛網路政策中心訪問教授，同時擔任法國巴黎政治學院（Sciences Po）數位、治理與主權講座教授，併為洛林大學（University of Lorraine）私法教授。其中第五章盤點各國管制趨勢，頗值我國參考，下摘述其要義，並進一步回顧我國立法過程，並予檢討，以供各界進一步探尋未來政策分針。
三巨頭路線仍未定型
一般認為，國際現有趨勢以哥大學者Bradford所劃分疆界為主，有三種主導數位規制（digital regulation）的監管模式：美國的市場驅動模型 (market-driven model)、中國的國家主導模型 (state-driven model)、歐盟的權利驅動模型 (rights-driven model)。與此相比，本報告不但先針對三大主要勢力進行深入分析，也在其後納入其他國家的相關立法例，參考價值尤為顯著。
歐盟方面，承襲其嚴謹的監管體系的同時，也隨「通用AI實踐守則」（General-Purpose AI Code of Practice）發布，逐步融入公私協力治理概念，並在產業面也有所突破，開放「文字探勘」作為資料保護標的的例外，頗有邁向日本的味道；中國則以提高實質競爭力為主要目的，其法律允許資料控制者在合理範圍內處理公開可獲得的個人資料，無需獲得資料主體（data subject）同意，但除了基本安全管控外，在產業面則給予採取大幅度開放的態度，且發動政府力量大力支持新創企業發展，劍指2030年，欲成為新的科技霸主；美國方面，雖然2023年被認為是全球最開放的監管環境，但拜登政府期間鼓勵產業自律，已有所修正，當前主要透過行政指導進行監管，尚缺乏全國性法制框架，國會內部雖有相關提案，但均未排審，而各州議會雖積極應對，但受限於職權範圍，規範仍有不少缺口。
值得注意的是，本報告深入考察各州立法情況，歸納出一個通則：透過網路抓取公開內容來訓練AI模型，通常不受現行各州法規約束。筆者看見這行字時，心中一驚，以為智財權終於要面臨末日。不過，參照近期Anthropic著作權爭議案例，或許不應該那麼快對美國的著作權保護方向下定論。報導指出，Anthropic雖可透過「合理使用」原則合法使用他人作品訓練其AI模型Claude，但因重製與儲存超過700萬本盜版書籍的行為已構成侵權，近日同意支付15億美元和解，然而該和解方案遭法官駁回，未來普通法系的先例拘束原則，令人仍有期待。
日韓接續歐盟模式 產業開放成定局關鍵
此外，報告也分析了全球監管策略的轉向趨勢。今年三月在巴黎召開的人工智慧行動高峰會（AI Action Summit），各國本欲凝聚佔有多數共識的協定，訂下國際數位治理的基本框架，但美國副總統范斯以美國優先為由獨排眾議，磋商至此從中斷絕。因此，我們只能拉近視角，看看各國實踐。在鄰近亞洲國家中，日本、韓國、新加坡是比較關注AI治理架構的國家，其中新加坡與日、韓不同，並不正式立法，而是訴諸軟法（soft law），我們留待段落末尾再說。
先看日本。今年5月底，日本的《人工智慧促進法》歷時三個月的審查，正式出爐。資策會科技法律研究所專案經理李睿妤認為，相較於歐盟採取全面監管的方式，日本選擇了較為柔性的途徑，傾向優先透過現行法律來應對AI風險，並輔以指引和標準進行監管，此立法模式目的是兼顧創新發展與風險控制同時併進，但對於風險控管的規範密度相對更鬆散。國立政治大學萬幼筠教授指出，日本與採用歐盟式「高風險」分級的韓國不同，選擇建立強制性合作制度，要求企業配合政府披露安全措施。該法最特別之處在於採用「點名羞辱」機制，對嚴重違規者公開其名稱，透過聲譽影響達到威懾效果。此外，由人工智慧戰略本部作為專責機構，負責調查侵權事件、發布警告並向公眾通報，形成了一套創新的監管模式。（另外值得注意的是，就筆者參與FinTechOn大會的經驗，日本很明顯金融與貨幣政策上都更為保守，有以「金融穩定保障產業創新環境」的色彩）。
日本從保守轉向新創支持，而韓國則從過去較為保守的態度，慢慢轉向限縮監管空間。2024年年末，韓國率先公布施行東亞地區第一部人工智慧法，管制模式跟歐盟相類，但只管制高風險，世新大學戴豪君教授評論，並且將歐盟的五角色多模態管制把簡化為三角色，可謂是「歐盟模式在地化」 。今年9月8日，南韓公布框架法施行細則，在產業發展上採開放態度，進一步將監管範圍限制在最低限度，從高效能人工智慧的定義來看，韓國將技術門檻提高十倍，大幅限縮管制範圍，並明確區分研發人員與服務供應商的責任，為研發部門創造更有利的創新環境。
最後，在人工智慧治理模式上，仍然有一派均未如歐盟般採取全面立法的「硬法」路線，而是透過原則性引導、倫理框架及既有法規修補的方式來推動產業發展。前面所提到的新加坡就是如此，延續自 2019 年提出的《國家 AI 策略》（National AI Strategy），在 2024 年更新《AI治理模式架構》（Model AI Governance Framework），以非強制性的治理框架引導業界在透明度、問責及數據治理等層面落實責任，輔以沙盒技術，促進創新應用。英國主張以「創新導向」為核心，避免過早立法，將 AI 原則分散由各部門監管機關執行，並透過《生成式AI架構》（Generative AI Framework）進行指導，強調「pro-innovation approach」，由既有監管機關依領域自行解釋、執行 AI 原則，而非制定一部全面 AI 法律。讓各部門獨立發展既有法規。還有其他國家像阿聯酋、沙烏地阿拉伯、卡達，也都採取類似的做法，均堅定選擇「不立法」的模式，強調以政策框架、倫理準則與跨部門監管的方式，在保障創新誘因的同時，維持對 AI 發展的引導與調控。
國際趨勢浮上檯面 我國步伐邁向何處
透過學術報告和專家評析，前文大致可勾勒一些基本的國際趨勢圖像，現在我們回到臺灣。
2024年7月15日，國家科學與技術委員會（下稱國科會）正式提出人工智慧基本法草案，後於今年3月轉由數位發展部（下稱數發部）主責，我國產官學研各界專家一路緊跟其進程，期盼能盡快獲致賴政府「科技島」大戰略的指引方針，也同時為邁向智慧國家之路定下基調。時隔一年，目前進度到底如何？我們還有什麼挑戰要面對？
回顧先前政府內部討論情況，似乎不太順利。立法院教育及文化、交通委員會7月11日聯席審查「人工智慧基本法草案」等案時，三黨提出多份草案，總數共14份，獨缺行政院版本。數發部長黃彥男當日回應，考量各方共識尚未成形，現階段立法恐怕過早。據報，前數發部長黃彥男主張：「甚至有的基本法鼓勵，但又有其他法規限制，況且《AI基本法》不是特別法，位階也不能高過其他法律，若關係沒有搞清楚，立基本法沒有幫助。」國科會主委吳誠文也表達相同意見，先前國科會版本送院後就無下文，究其原因，他認為是目前各國採取一種較為觀望或「比較方案的態度」，政院自然也趨於保守。
綜上所述，就我國的數位法制建構進程，基本上有幾大重點值得檢討。
其一，時程協調混亂、組織權責不明。回顧我國邁向智慧國家的來路，重要核心機關除了國科會之外，更有數發部、經濟部、通傳會（NCC），以及今年9月預計掛牌上路的個人資料保護委員會。憲法法庭111年憲判字第13號判決已明確要求，應於判決宣示日起3年內建立我國個人資料保護獨立監督機制及其相關法制。隨著期限逐漸接近，個資保護機制的獨立性問題亟需關注。同時，「促進資料創新利用發展條例草案」的主管機關確定為數發部，業務執行單位為數發部資料創新司。然而，中央三級獨立機關「個人資料保護委員會」在此架構中的定位與職權仍不明確。台灣人權促進會會長、淡江大學公行系副教授涂予尹即質疑，指出行政院將個資保護委員會設計為三級機關，其監督能力恐難以約束包含衛福部、數位發展部等發展資料利用政策的二級機關，難以達成憲法判決要求的獨立監督機制標準。
其二，立法態度搖擺、缺乏協調精神。接續一開始國科會所公告的版本，前任數發部長黃彥男在去年所宣示的方向是風險分級，但逐步轉向分類，近期繼任的數位發展部長林宜敬也宣布，人工智慧基本法的架構上，數發部仍維持風險分類的監管方式。不過，長期以來，以權利保護為核心的風險分級更為亞洲各國所親睞，在不同的憲政秩序與社經環境下，為何不參考日韓做法，採取修正式歐盟模式，有必要予以說明。如若堅持風險分類，勢必與立法院多數意見相左，最終應當如何進行協調，實在考驗執政團隊。
其三，行政先於法治、動搖民主信心。據報，政府將於明年度編列311億元經費，推動「AI新十大建設」政策，該計劃已進行部分主軸調整，人型機器人、矽光子技術及量子電腦發展方向維持不變，但原本的「主權AI」項目已調整為「無人機」發展，但這些龐大的計劃如若沒有明確的法律框架作為基礎，不僅可能面臨監管空白，更可能導致資源分配不當和發展方向混亂。
結論：快刀斬亂麻 政府應主導協商
面對全球AI競爭日益激烈，縱使仍在未知中摸索，但可以明顯發現的是，各國已紛紛確立其監管方向。我國在追求科技島願景的同時，亟需儘速制定人工智慧基本法，以提供產業發展明確指引。無論是採取歐盟式的全面監管，還是英美式的彈性治理，關鍵在於確立符合台灣國情的法律框架，為龐大的AI投資和建設奠定堅實基礎。筆者呼籲行政院應儘速積極整合各方意見，讓人工智慧基本法儘速三讀通過，以免在全球AI治理浪潮中落後，影響我國在數位轉型時代的競爭力。
作者 / 本會研究助理 羅澤
參考文獻
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