CBAM過渡期正式上路 窮國更加邊緣化? 專家:這是一把雙面刃

莫三比克規模最大工業公司South32宣稱,在莫國製造的鋁材為綠色產品,是為了合乎歐盟的碳關稅新規CBAM,這個聲明引起不少輿論。CBAM猶如一把雙面刃,是為促進國家碳排管理發展,亦或是讓貧窮國更邊緣化?

 

 

鋁業屬於莫三比克的戰略性資產,也是莫國規模最大的產業之一。莫國的鋁年產量是57萬噸,其中90%以上為外銷,大部分出口至歐洲。

歐盟在2021年提出碳邊境調整機制(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)後,從2026年起,莫三比克生產這些鋁所產生的碳排放量將須繳交碳關稅。

莫國的鋁多來自於當地的Mozal鋁冶煉廠,在地聘僱的員工近3000人,間接帶動了週邊產業的就業機會。Mozal公司位於非洲東南部莫三比克的首都馬布托郊區,最大持股公司為澳洲South32,由三菱公司(Mitsubishi)等企業共同持有。

South32宣稱,為了合乎歐盟的碳關稅新規,將在莫國落實綠色鋁業,但其落實程度與維持方式令人質疑。分析人士認為,若莫國無法做到,歐盟的碳關稅可能會對全球最貧窮經濟體系產生災難性的連鎖反應。

South 32公司執行長科爾(Graham Kerr)曾在墨爾本礦業俱樂部(Melbourne Mining Club)表示,歐洲汽車製造商願意付更高的價格購買Mozal公司生產的鋁,是因該公司的冶煉鋁的電力來自水力發電,其他競爭對手則是用化石燃料發電。

冶煉鋁的過程會用到大量電力,約有2/3的碳排放量來自於從氧化鋁當中提煉出鋁的過程。

快速認識CBAM

因擔心歐盟境內的重工業會為了規避碳稅,遂把產線移往環境與氣候政策相對鬆散的境外國家生產,歐盟在2021年提出碳邊境調整機制(CBAM),目的是為了確保歐洲製造商與輸入產品的製造商所支付的碳價相等。

歐洲議會於2022年6月通過這項對進口商品徵收的碳稅制度,並已在今(2023)年5月17日正式生效。

CBAM的實施目的是預防碳洩漏,針對歐盟碳交易體系(EU Emissions Trading System, ETS)第三國,如非歐盟和非歐洲自由貿易聯盟成員的國家,所進口到歐盟的某些產品類別徵收碳稅。

這些產品類別有水泥、鋼鐵、鋁、肥料、有機化學品、塑膠、電力、氫氣和氨等。在未來幾年,CBAM涵蓋的產品範疇可能還會擴大。

推行CBAM的過渡期會落在2023年10月到2027年1月。在這段緩衝期間,歐盟進口商必須提交季度報告,詳細說明進口產品所涵蓋的碳排放量,且產品製造過程中產生的直接排放和間接排放都需要納入。

當過渡期結束,進口商需要購買CBAM憑證(CBAM Certificate)及提交CBAM年度報告書,申報碳稅完畢,才可將產品銷入歐盟市場。

出口國的內憂外患

根據非洲氣候基金會和倫敦經濟學院提出的經濟模型顯示,莫三比克可能是受CBAM影響最嚴重的國家之一,預測該國工資將因此下降0.12%。即使降幅看似不大,對貧窮國家的工人仍會造成影響。

莫國智庫「發展與民主中心」(Centre for Development and Democracy, CDD)研究員西諾亞(Dimas Sinoia)表示:「我們曾試圖就CBAM制度採訪Mozal鋁冶煉廠的員工,但他們對徵稅一無所知。」

莫三比克整體出口總額中近20%的產品屬於CBAM範疇內,其中大部分是鋁。西諾亞擔心,若是鋁出口量減少,將造成相關產業鏈與就業人口的損失;當資金緊張或發生負債,莫國政府所課徵的工業稅收也會減少。

經濟小國受影響不小

法國開發署(French Development Agency)2022 年的研究指出,許多規模較小的國家經濟高度依賴向歐盟出口化學、生物、機械和材料產品,莫三比克就屬於這類經濟體。

其餘受到CBAM高度影響的國家還有烏克蘭、塞爾維亞、北馬其頓、蒙特內哥羅、辛巴威、摩爾多瓦和阿爾巴尼亞,這些多是非洲及歐盟週邊的低收入或低度開發國家。

即使小國對歐盟的出口量佔比很低,碳關稅執行後引發的社會經濟成本變動仍不容小覷。研究也指出包括摩爾多瓦、莫三比克、波士尼亞-赫塞哥維納、塞爾維亞、北馬其頓、烏克蘭、蒙特內哥羅、巴林和阿爾巴尼亞,最可能因CBAM出口產品產量下降,造成社會環境成本增加,導致失業和工資下降。

此外,在摩爾多瓦和莫三比克,將有2%的就業機會受CBAM影響。亞美尼亞、格魯吉亞、土耳其和辛巴威的薪資變動風險則偏高。

歐洲卡內基(Carnegie Europe)智庫今年5月提出的分析報告,認為CBAM對發展中國家和經濟最不發達的出口國將造成不良影響,也違背了歐盟所聲明的 「不造成傷害」(Do no harm),遑論用廣泛的氣候正義觀點來看歐盟應擔當的責任。

減損傷害的可行作法

包括英國慈善機構樂施會(Oxfam)在內的扶貧運動組織呼籲,不應該對貧困國家徵收碳稅,因歐盟並沒有為這些低度開發國家(LDC)提供任何補貼。智庫「歐洲改革中心」(Centre for European Reform)更認為,歐盟對低度開發國家有免關稅優惠措施,理當也要免課徵碳關稅。

歐洲環境政策研究所(Institute for European Environmental Policy)召集的研究團隊則建議,這些易受CBAM衝擊的國家應獲得有限的豁免徵稅,但強調要對收集到的資源或資金進行分配。

徵稅全面豁免的風險是,一旦免稅成立,要再徵稅難度更高,其他國家可能會把碳密集型的產業伺機轉移到豁免國家。若延長CABM的過渡期,則可以讓這些國家有更多時間調整和過渡到更環保的生產方法。歐盟可以利用碳稅收來支持低度開發國家的氣候政策,也是資源重分配成為典範案例的好機會。

儘管CBAM在減少溫室氣體排放和預防碳洩漏方面具有潛在效益,但未考慮受影響國家的調適能力,像是基礎設施、資料生態系統不完善、統計能力與人力不足,長期而論,可能為了減損的社會福利而付出高昂代價。

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