導言

國土計畫法通過後，由於，後續推動缺乏明確願景，中央與地方對於土地功能分區的劃設意見存在分歧，加上跨部會橫向連結不足，最終導致國土計畫法未能如期上路。2025年，更因為風災產生大量光電板廢棄物處理，引爆諸多綠能產業的不當開發，導致國土破壞案例屢見不鮮。故而，研討會上紛紛建言，建議政府須回歸永續願景思考、重新思考各項政策推動，重建政府治理機制，奠定中央與地方有共識的溝通基礎，方可有效推進。

重塑土地與人民的深層次連結

葉俊榮（臺大講座教授、余紀忠文教基金會董事）

氣候變遷下的國土規劃，是一場跨領域對話。

台灣是一個美麗且充滿韌性的地方，我們並不擔心那些風險會來，我們需要知道有什麼強項，是否認識並相信它？若能夠重新審視現有的條件，深入了解政府機關在橫向協調及與民眾互動中的挑戰與難題，氣候變遷其實不是那麼難搞，國土也不是那麼難面對，把強項當成戰力的基礎，共同來面對困難、找出對策。

主權、土地與人民

多年來我研究環境法，圍繞在一個主題：主權、土地與人民。發現談國家、談主權、談發展、談傳承都離不開土地，因為土地可以是認同，是安身立命的基礎。但土地也常淪為商品，所以才設定法律和規範，確保人與土地間的倫理。

在一次中油管線漏油實地考察中，我看到一位農夫將鄰近田地污染的油污倒入自己的田裡，我問他在做甚麼，他用台語說：「別人要起厝，也要跟人參加一下。」這一幕讓我感到無比震撼，他在意的是：若田地被汙染，就可以拿去蓋房子了。

當一位農夫不再以自己的土地為榮，開始認為這片優質農地是可割棄的，我們要問，是什麼導致了價值觀的轉變？為什麼農業縣那麼害怕「農一」？我們的農業政策有沒有問題？談農民就牽涉到人民，農地就牽涉到土地，農業其實牽涉到國家認同跟主權，農業是很多事情的根本。

談論國土規劃時，不僅僅是討論如何分配土地用途，更應該思考如何提升人民對土地的認同感。這種認同感是我們對土地的看法，牽涉到文化、制度、法律、市場的運作，這背後牽涉到非常重要的「主權認同」。

我所說的主權，是國家不能失去對土地本身的掌控，讓別人予取予求。憲法規定中華民國主權屬於國民全體，我們對土地有沒有擁有土地主權？人民面對自己的土地時，認為它就是個商品、是致富的理由；抑或是透過土地可以去實現我的人格？對土地的認同，牽涉到社會怎麼看待土地，不只有法律怎麼規定，及土地是公有或私有而已。

認同、環境與國土

請把土地看成共同的國土，去面對國土計畫的美麗與哀愁。過去，法案能順利推動是共同的成果，而今，面臨的規劃運作是共同的困難。過去台灣依靠進口資源，發展國際貿易，靠腦力跟認真，在土地的幫忙中，創造台灣的經濟奇蹟。今天台灣更需珍惜認真看待海島的特色和特質，以海島的角度重新經營，面對世局、氣候。

作為海島，加上多山導致地狹人稠，「國土」計畫而不是「土地」計畫，國土承載了很多防災安居、氣候風險、經濟產業、社會和諧的功能，我們不只是看到台灣環境之美，也要看到在整個國土規劃過程當中，應有的條件和立基，期待這場對話，能夠把氣候變遷、國土治理都深植到我們每個人的心中。

台灣沒剩下多少土地可供耕種及居住，如果今天台灣人不愛惜我們的環境跟土地，甚至連政府機關都認為土地就是商品、當成用來發展的平台，那土地就會被零碎化處理。唯有我們把台灣的土地，當成是國土看待，不管它怎麼變動、怎麼被管制、怎麼被治理，背後的認同是完全沒有任何改變的，這其實是國土計畫非常重要的一環。

因應氣候衝擊的水及流域韌性調適

賴建信(經濟部次長)

我們以「母親河」稱呼河川，但它在我們生活中的存在感又沒那麼高，大家平常只想著追求經濟發展，但缺少它的時候，心裡會感到空虛。我自己成長背景，我家旁邊就是有灌溉溝渠，渠中有非常多水草。我大學的時候，小姪女家庭功課要找一顆水草，我的印象以為很好找，就騎摩托車載她去找，居然方圓五公里之內找不到，覺得非常震撼，難道是氣候變遷所帶來的變化嗎？當下我就有台灣生態學者陳玉峯老師曾經說的，出現一種空虛的感覺。

讓氣候變遷成為生活的一部分

我常分享，下一個世代的年輕人，可能會面臨全球暖化均溫上升4度的衝擊，最新研究甚至推翻高緯度國家將受惠於氣候變遷暖冬效應的觀點，提醒全球要正視並因應，因為極端氣候將衝擊跨區供應鏈，若重新調整經濟模型，世紀末全球GDP將削減40%，遠超過COVID-19與2008金融海嘯總損失；同時，將有4.7億至7.6億人流離失所、全球20%物種面臨滅絕，主要玉米生產國出現農作物歉收的可能性將高達86%，會發生糧食危機。

面對這些氣候變遷所帶來活生生的衝擊，我們可能要嘗試相信這將會是未來生活的一部分，甚至改變下一代臺灣人的生活方式。值得反思的地方：價值固然重要，過於形而上的論述，距離生活過於遙遠，但對人民來講，生存才是最重要的。公務員在進行對氣候調適政策推動時，怎麼去驅動人民自身利益，從微觀去誘發人民，一同嚮往這些高尚的價值，跟民眾一起成就更大的利益，會是公務人員最大的考驗。

重新想像台灣海島角色　應對氣候變遷挑戰 

氣候變遷的影響，在國際上已經引發廣泛的關注。COP28開始注重「調適」的概念，COP29進一步呼籲將水資源相關氣候減緩及氣候調適納入國家氣候政策，今年COP30又研訂全球調適目標（GGA）指標與架構，希望通過「全球調適目標」指標清單，啟動調適架構，建立定期報告與更新機制。過去我參加COP時，更重要的是去了解國際趨勢對台灣帶來什麼樣的影響？並以一個海島國家的角度出發，思考我們應該可以驅動什麼樣的力量，來應對這些挑戰。

最近這幾年極端氣候異常明顯，強降雨與持續高溫，內外環境變化快速，也加劇流域水環境衝擊。行政院針對這樣的挑戰，提出「流域永續關鍵行動」，將部會治理提升至國家治理，2024年11月由行政院成立成立「水及流域永續推動小組」，跨部組成工作分組，一起面對國土調適、水土林保育、河川水環境、及治水、供水的議題。治理的方法，主要「循證治理」及空間資訊整合，以圖層套疊、疊圖分析為主，考量國家區域發展，以全流域觀點研擬系統性治理策略，整合各部會與地方政府，將其重要的幾個重要議題排序，以國發會所推動的六大區域生活圈為主軸，集中資源解決優先問題。

直面水利能源難題  迎向國家治理願景

成立推動小組，就是希望由上而下、橫向整合的方式，讓各分組去描繪：未來 30 年，希望帶給我們國民是什麼樣的想像？把每一個對應這個區域發展計畫、每一個縣市政府所最需要處理水的面向進行排序。我們知道資源有限，部會間競爭資源，常會把自己的需求極大化，因此很多議題仍是部門治理，無法對齊國家治理目標，這現象必須改變。

透過把這些整合的圖資、空間資訊公開，民眾也可以更了解自己所面對的環境議題、水資源問題、及所居住地區的潛勢風險。目前中央的統籌分配款也逐漸下放，各縣市執政者也會看到問題的壓力，不能只談發展，不投入下水道及水污染的防治、不投入水土保持…，中央地方需一起合作，打造各地不同的生活想像。

經濟部在氣候變遷的治理上，主要承擔能源發展與製造部門的淨零與減碳任務。2025年經濟成長表現亮眼，我國電力排放係數持續下降，但接下來五年呢？隨著燃煤機組陸續除役，若排放係數還要再降，我們可以努力的空間究竟從何而來？水與能源的治理都極為困難，因為我們到處都需要它們。陽光、空氣與水本是人生的基本要素，但若我們不採取行動，它們將不再是理所當然。除了民間努力倡議之外，政府部門也需要更加努力，每一位掌握國家資源的的事務官，必須要讓集體共識落地，這正是專業公務員存在的價值。

從氣候調適看國土治理：極端氣候下的跨領域調適

謝燕儒 （環境部次長）

過去在溫室氣體減量管理法時期，多半是基於社會共識或是各單位自願性參與。然而，隨著全球趨勢與國家發展，這幾年有法規為基礎，逐漸從「自願遵守」轉向「管制」，相關的配套措施也隨之建立。因此，不論是在中央規劃或地方尋求發展時，氣候變遷的風險評估就必須提出來。目前第四期國家氣候變遷調適行動計畫也正在積極規劃，是我們思考未來五年、甚至更長遠願景的最佳時機。

以高溫調適為例   國土空間規劃是核心

“Climate Change is real“，這是不容忽視的事實。台灣作為海島型國家，不像幅員廣大的大國有較多調適空間，我們必須更積極地面對挑戰。高溫調適中，都市熱島效應四大解方，水綠降溫、通風散熱、遮蔭涼適、建築節能，前三即為國土空間規劃，國土是氣候調適的跨域承載體，空間則是如何被設計與治理的結果。

新加坡的經驗很值得我們參考，他們針對 2027 年擬定的調適重點包括：海岸保護、防洪、水資源以及高溫管理，對台灣極具參考價值，因為高溫不僅影響生活，更涉及產業發展、衛生醫療、環保建設管制標準等層面的議題。

台灣在災害應變與防災已累積多年經驗，現在「碳中和」與「氣候變遷」的觀念也更加普及。接下來四到五年的核心任務，在於如何在現有的基礎上，選定如「高溫」等具備高度共識的主題，將調適計畫從紙上談兵，轉化為具體的國土推動方案。結合地方政府第一線的意見回饋，讓調適工作真正走入日常，落實於每一寸國土規劃之中。

海洋意識、藍色國土與地方行動

陸曉筠 (海洋委員會海洋保育署署長)

我們經常談到應有對「藍色國土」的共識，但或許，一切都必須從「喜愛海洋」開始。唯有從喜愛才能想要去認識，到最後被海洋感動，最終才有機會建立對藍色國土的共識。去年，我們努力把海洋帶到大家面前，希冀進入更多人的生活與視野，從「保護海洋」出發，為社會種下一顆海洋意識的種子，讓關心成為習慣，讓守護成為本能。

然而，這並不只是臺灣的課題。放眼國際，也面臨同樣的困境。今年 COP30 大會的結論文件中，與海洋相關的字眼僅出現在前言，看似未真正進入主流議程。但同時，我們也看見轉變正在發生 -- 越來越多關注小型島嶼的國家開始意識到海洋對氣候與永續發展的關鍵影響，今年巴西22位COP30官方特使中已有 2 位與海洋議題相關；過去總在邊緣的Ocean Pavilion海洋館，也首次移至核心位置。可以預期，明年由土耳其承辦、澳洲擔任談判主席國的COP31，海洋將扮演更重要的角色。

脫離悲情角色，改以正向價值說故事

國際社群也逐漸意識到，推廣海洋意識的最大阻礙，在於「距離感」。海洋看似遼闊，卻往往看不見、摸不著，因此難以引起共鳴。與印尼官員交流時，我們聽到一個有趣的例子。他們推動海草床復育時同樣遭遇挑戰，因為海草長在水下，民眾難以感受其價值。於是，他們以可愛的儒艮作為海草床的象徵與代言者，透過情感連結，成功吸引大眾關注。我們也有同樣的經驗，以親近、具魅力的物種作為溝通橋梁，例如推廣鯨鯊與軟骨魚類，主動走進人群、扮演「海洋推銷員」，讓孩子從喜歡開始認識海洋。

同樣的轉變，也發生在許多小島國家身上。面對海平面上升帶來的生存威脅，他們逐漸擺脫「受害者」的悲情敘事，轉而以正向價值重新定義自己，小島國家及濱海城市開始推廣藍色國家自定義貢獻  (Blue NDC)，強調海洋對氣候的減緩與調適潛力。臺灣目前的 NDC 已進入 3.0 版本，已經納入海平面上升海岸的調適策略，未來可更進一步，把「減緩」的思維深植於海洋保育與海洋治理之中，從更積極、正向的角度，重新論述我們的海洋、海岸與藍色資本。

從海污事件的警訊，啟動動態預警管理

2024 年是我上任的第一年，卻接連面臨強颱挑戰。颱風襲捲之後，共有 10 艘貨船擱淺、1 艘沉沒，都沒有發生重大溢油事件，但這些訊號提醒我們：海洋治理必須更即時、更動態，我們透過颱風災害經驗，檢討、學習並持續精進風險在海域的管理機制，我們導入衛星監測與數據分析，發展動態型空間管理的機制，透過與海巡署、航港局的共同合作，針對高風險區域提前預警、加強管制，在風暴來臨前疏導船隻，降低擱淺與污染風險。

在救災整備方面，全臺共建置有 575 處防污資材庫，確保即使在離島，資材也可在三小時內完成應變部署，同時建構海域風險地圖，整合珊瑚礁、海鳥棲地與綠蠵龜產卵地等生態圖層，以及漁業、海域海岸使用等社會經濟圖層，讓應變工作更精準，也讓最脆弱的生態熱點優先被守護。

以人為中心，打造海洋價值

除了防災治理，我們始終相信，推動海洋意識時總是需要溫暖的想像，這正是藍碳生態系復育帶給我們的啟發。在這次COP30 會議上，「藍碳經濟」成為高度關注的關鍵字，紅樹林、海草等復育，早已不再只是碳權或碳交易的技術討論，而是關於人、關於社區、關於生態如何為生活帶來改變的故事。

在臺灣，我們也看見許多動人的實踐。臺南七股的老師孩子們，因為對家鄉貝克氏鹽草的情感認同，與日本南三陸海灣震災重建後的學生展開跨國交流，透過海草串起兩地的韌性與生命力；高雄永安則有魚塭業者拒絕鋪設光電板，選擇與海保署及高雄海洋局合作，在魚塭周邊種植紅樹林與海草，復育起藍碳生態系。這種結合地方產業、社區參與與生態保育的模式，國際稱為「高品質藍碳」-- 它不僅儲存碳，更保存文化、產業與人與海共生的關係，也證明海洋與經濟發展並非對立，而是可以共榮的夥伴。

臺灣作為島國，其實擁有相當扎實的海洋治理基礎與科學資料，但真正關鍵的，不只是資料資訊的累積，而是我們如何善用這些資料，做出更合理的管理與策略決策。「藍色國土」的共識，不應只存在於政策文件或政府計畫中，而應深耕在每一個沿海城鎮、每一位公民心裡。我們誠摯邀請各臨海縣市與海保署攜手合作，在面對氣候變遷不確定挑戰下，從地方出發、從防災著手、從國家角度讓海洋被更多人被看到，共同擁有一份來自海洋的韌性。因為氣候變遷與海洋環境，從來不是零和遊戲。

國土認同是國土計劃之本

徐燕興（台灣大學建築與城鄉研究所兼任專業副教授、內政部建築管理研究所  副所長）

比較各國的國土空間治理，可以發現制度必須與國族歷史、政治文化與空間認同相融合，不同制度之所以能運作，正是因為回應了社會對空間秩序的集體認同，並非單純只以法規角度來思考。

荷蘭作為國土計劃與空間規劃做得最積極的低地國，國土治理奠基於「與水共生」的生存哲學，不僅是有水的自然威脅，建國之時更有強敵環伺，因此形塑出以協商、共識與集體決策為核心的圩田模式；德國則深受浪漫主義與「故土」觀念影響，結合《基本法》中「生活條件等同性」的憲法原則，發展出多核心、區域均衡的國土空間結構；英國的空間想像則來自經驗主義與仕紳國家傳統，強調「鄉村作為精神原鄉」，形塑出以綠帶政策與裁量型規劃為核心的體制；日本的國土空間制度早期跟我國很相近，但其以「風土」概念為基礎的國土空間認同與相關制度，「風土」強調人、土地與自然的不可分割性，並在發展主義與社區營造之間持續拉鋸，呈現日本目前國土制度與國家地景。

從跨國比較檢討  政府實踐國土計畫瓶頸

跨國比較得到的結論就是：國家空間主體的共識，會影響國土空間治理的結果。我國的空間治理偏向務實主義，且不僅是發展型國家，更是「發展型治理」，強調經濟發展與效率，但在引入西方的管制型空間計畫時，產生了價值衝突，且各部門缺乏地理及空間素養，許多政策制定者不理解地理條件對政策的限制，導致計畫與現實矛盾，相關議題上進行跨部門整合與調節制度慣習尚未成熟，衍生出以下兩大問題。
 

第一，單軌制國土計畫同時承載願景與管制，造成複雜的社會認知。國際上大部分都是「雙軌制」，德日兩國邏輯相似，一軌負責空間策略與願景設定，另一軌則處理具體土地使用與開發管制；英國則本於經驗主義採類雙軌制，但這也仰賴深耕多年的內閣制傳統得有制度協調的習慣。相較之下，我國國土計畫法將策略與管制納入同一體系，導致國土計畫既要承擔願景協調功能，又必須直接回應土地使用的管制爭議，角色高度混雜。若與相似的荷蘭相比，又缺乏國土認同與數位孿生的工具。

第二，數位空間資訊工具缺乏整合與治理觀。數位治理(或說人工智慧下的空間數位孿生)這項工具的優點，就是能將複雜價值不只循證更能相互生成共識，並形成規範。如果我們現在去處理國族、國土、社會、土地倫理與發展之間極其複雜的價值、機制與既有規範，想讓《國土計畫法》落實，這條路很難；若透過數位孿生的協助，我們可以快速地把複雜的問題更公開、快速生成與視覺化地形成共識。我國已具備多項可被整合的數位空間資訊工具，只是分散於不同部會、尚未形成治理平台。

其中包括：內政部的「國家底圖計畫」、國發會的「數位國土」、環境部的「環境圖資整合應用平台」、國科會的「臺灣空間永續規劃前瞻科技研究」、數發部的「政府資料標準平臺與 T-Road」，以及中研院的「Geo-AI 與時空知識庫」。光空間資訊好多種，誠如剛剛賴次長提醒，好多部會都在做事，但大家如何可以共用？問題不在工具不足，而在於無法將這些工具串接為單一平台。

荷蘭建立的「數位環境系統」， 整合了全國所有層級國家、省、水務局、市鎮的法規與地理數據於單一數位平台。這個系統有近百年的規劃資料作基礎，整合了荷蘭全國所有層級的法規與地理數據，透過一個平台，就可以使用相關資訊，並能直接進行 3D 模擬與許可申請，讓數位空間資訊從零散工具，轉化為可與社會進行溝通時的「數位轉譯」平台，而非上對下的治理工具。

台灣現在進一步要談的事情是：怎麼樣進一步把我們有共識的想法，讓民眾可以再用類似的軟體平台看到，簡單講就是「數位孿生」，就是我現在做的所有的、各部分的動作或這個計畫，未來的空間會長什麼樣子、環境的影響是什麼，我馬上就可以讀得到。這樣中央與地方，政府與民間，就有可以對話溝通的基礎。

回歸認同：一起思考「我們」的國土計劃

最後，我認為回歸國家及國族空間元素，產生對土地認同，才是順利推動國土計劃的關鍵。對於民眾而言，有認同，當有法規我會順從；如果心裡沒有認同，即使有法，我也不理你，民主社會尤其如此。比較各國的國土計劃，其實都經歷了多年的組織改造與制度變遷，最關鍵的正是國土認同。趁國土計畫這一次延後，我們從根本思考這個認同問題：我們一起住在這個空間，我們到底要什麼共同感覺？接下來，才思考要發展什麼樣的治理模式。如果做了這件事情，那國土計畫就會是「我們」的，而不是「他們」的。

國土計畫思維下  桃園的課題與挑戰

蘇俊賓（桃園市副市長）

桃園的城市樣貌，必須回到地景與水資源的歷史脈絡來理解。桃園位處台地，在古大漢溪被新店溪襲奪之後，缺乏穩定水源，早期農業仰賴「看天吃飯」，因此發展出大量如鏡面般分布於地景中的埤塘系統，形成與其他縣市截然不同的聚落型態。

百年前桃園大圳開鑿後，桃園才建立起系統性的農業基礎，也奠定桃園城市規模的雛形，並形塑出多核心、彼此高度依存卻未完全連結的都市結構。桃園並未形成單一中心城市，多中心結構衍生出高度跨區、跨縣市的通勤型態。目前桃園擁有約4.46兆元工業產值、1.26萬家工廠，235萬人口卻承載高達320萬通勤人口，其中僅城市內通勤即達270萬人，另有43萬人跨縣市往雙北、7萬人往竹苗，顯示都市機能與交通壓力高度集中。因此，桃園市提出四大策略，從都市計畫重大交通建設契機、桃園特殊條件下的都市設計、智慧科技運用以及國土資源思維下的產業策略，為桃園視角的國土計劃思維找出路。

桃園的課題與挑戰

2006年至今18年間，桃園人口成長23%，就業人口卻成長40%，顯示桃園並非因高生育率而成為最年輕直轄市，而是因大量就業機會吸引年輕族群移入、成家立業。目前桃園平均年齡約41歲，10年間人口淨增加25.2萬人，新生兒數達22萬人，凸顯就業力對城市結構的強大拉力。

而桃園目前報編工業區與人口密集區高度交錯，桃園區與中壢區兩大都會核心之間，卻設置中壢工業區，猶如在台北市信義區與中正區之間配置大型工業區，故都市生活品質、環境承載與產業發展之間，必須持續進行高度調和。

面對產業用地、能源、水資源失衡，以及房價紅利逐漸消退、公共運輸市佔率僅12.9%、高度依賴私人運具，所衍生的空氣品質與噪音問題，桃園必須在國土資源思維下，發展符合城市自身條件的產業策略與都市設計，並將氣候變遷調適納入重大建設與整體開發的核心規劃。

漸進式調適思維

桃園鐵路地下化後，地面空間並未複製台北市民大道模式，而是選擇轉型為都市綠帶；未來隨著機捷、高鐵、台鐵，加上三鶯線延伸八德及捷運棕線，形成五條對外動脈，透過TOD導入，引導都市朝向更有秩序、降低工業與住宅零碎交錯的發展型態。

在氣候調適策略上，蘇俊賓特別提到，桃園目前仍保留約三千口埤塘，目前其灌溉功能日益式微，但未來將結合都市計畫、建築設計與都市微氣候、風向調查，讓水圳與埤塘成為城市降溫的「風廊系統」，並進一步反映在建築設計指引中。

最後，一項關鍵思考命題，綜觀過去18年，儘管桃園的人口、就業人口及工業產值持續成長，但工業用水與工業用電的實際需求，卻未如過往推估般同步上升，反而呈現持平甚至下降的趨勢，顯示這段期間已發生明顯的產業轉型與結構取捨。團隊在思考的問題：在國土與產業治理中，究竟應以水、電、土地等稀缺資源作為上位思維，還是以GDP成長作為優先目標？這不僅是地方層級能單獨回答的課題，更需要中央提出清楚的跨部會指引。

以地方治理經驗，若缺乏明確的上位規劃，各縣市恐將陷入「尾巴搖狗」的競逐模式，在能源設施佈建、土地釋放與水資源推估完成後，才反過來招攬新型態產業，而這樣的發展路徑，是否真符合整體國土資源承載與長期需求，值得中央與地方共同再三檢視與思考，否則恐將陷入20年前工業用水、用電數據推估錯誤的迷思。

因地制宜的彈性思維　方可共創雙贏

劉培東（嘉義縣副縣長）

嘉義縣在歷史上很早就開發了，作為嘉南平原的中心，我們一直以農業為主軸發展，但若從中台灣和南台灣的發展來講，算是邊緣的縣市。過去我們喊農業大縣，發展智慧農業讓青農回歸，最近則推動成為農工科技大縣，台積電進駐之後，的確帶動地區發展。

談到國土計畫，我們在發展農工科技大縣也面臨一些轉型考驗。農業生產與產業轉型，在農業縣是常見的平衡議題。例如：嘉義縣有很多台糖土地，照中央通案規範，因有農業設施改良，要劃成農一，但將來不易轉變，地方發展就會被限縮。

保留農地同時   能否兼顧市場

目前有關國土計畫與農業政策之間，相對配套還不周延。從地方角度，是否透過容積交換，讓民眾有機會參與發展的成果。以前我在墾丁國家公園館理局時，做了一個異地回饋的方案，平地發展機會給你，但必須在國家公園管轄區或保育區買一塊地來交換。透過這樣的轉換，兩個土地市場結合在一起，山上的地主得到相對報酬，中央與地方把山地保育做好，民眾土地得到適度的發展，共享發展的紅利，但該控制、控管的絕不放鬆。

這個制度設計概念，其實就是跨區、異地的概念，要放出去多少、銜接交換多少，把土地規劃變成三個不同面向的市場，以前我們談都市發展權，結果到後來只是都市計畫的土地使用管制，沒有真正思考如何去彈性面對，應該要變成能權變調整的資源跟手段。

環境敏感區能否保留彈性

現在山區很多地方都劃了國土保育用地，其實環境敏感有兩種態樣：自然敏感地與人為敏感地，所謂人為敏感是擔心人為使用汙染水源。嘉義縣梅山鄉太平村當年被納入「湖山水庫水質水量保護區」範圍，本來為了保障水庫水源要遷村，村長顏清雅建議，遷村是擔心水源汙染，若設置污水處理廠保護水源，是否就不用遷村？現在他們不但不用遷村，還靠太平雲梯發展觀光，跟湖山水庫共存，證明環境保育與城鄉發展可以並存。

去年九月嘉義縣的國土計畫在送審前，中央說可以因地制宜，到審查時卻是需要通案辦理，通案辦理跟因地制宜是有矛盾的。國土計畫建議不要採剛性計畫，因為，從地方第一線的處理時，思維環境敏感區，或農業發展區，需要面對民眾的權利義務，真的要換個角度來看。嘉義正在轉型，是嘉義人的期待，地方治理很難只跟民眾講完全理性的願景，必須要有其他想像。

對談Q&A

主持人葉俊榮：

今天聽到不同角度的報告，並以台灣為中心放眼不同國家國土治理比較，也深入到地方治理的環節，難得有地方政府出席，各位是否對談一下？

徐燕興：剛蘇副市長的分析非常有歷史背景，也看到未來性，搭配到國家計畫跟桃園之間的關係，這算是內部流動的結果，但仍缺了全球尺度的影響。現在荷蘭、歐盟也在做這個標準，全球尺度會影響內部流動，產業戰略，也會影響空間規劃，如果沒有這個角度，未來會很辛苦，個別定位勢必會跟部會有所衝突，因此對話很重要。

第二件事情，台灣需要建立「把生活品質搞好」的全民共識，這個不是國土計畫，也不是基礎建設品質，它包含地方認同或社區認同。它關係到國土計畫的細部計畫，如果有數位孿生會好很多。但現在做細部計畫，景觀界沒有進來、提出指引也沒有到位的監管，即使做了，沒有監管，到第一線仍會被改掉。

蘇俊賓：我很珍惜這樣的對話，我覺得徐副講得也很好，如果沒有一個未來性，一個城市那還剩下什麼？如果是被市場需求追著跑，跑到某一天會發現我們什麼都沒有！所以國土計畫法的基本精神，我不反對，甚至非常期待。

但問題來了，在地方會遇到的邊界很難切，或者地方權益被影響太多了。葉老師的書裡面就提到好多環境價值衝突，並不是環境絕對優先，有些環境優先會影響到人權。其中一個例子，就是那個廉價煤炭禁止使用專章，廉價煤炭被禁止是為了空污問題，可是很多人必須要購買廉價煤炭才能夠保暖，他的權益在禁止的過程中被犧牲掉了。

同樣的邏輯，我們國土計畫推動的過程，概念上有沒有劉副縣長剛剛提議的異地交換方式，賦予地方權力，有些空間讓它能夠做一些補償，達到雙贏，讓原本國土計畫法裡面的精神可以保留，民眾的權益沒有影響，或適度被調整，這樣才不會有對抗性。

葉俊榮：補償機制我本來預測地方政府一定會提出來。國土計畫法裡面本來是有基金的設計，應該是國土復育基金，至於有沒有前面提到的其他補償，要確認，但是地方的經驗，提出這個重要問題。

劉培東：可不可以先做一個議題的思考，國土計畫不要再進三階，改成策略性內容的討論。建議應該只是針對特定區域才做剛性計畫的研擬，這樣對地方來講，會減少很多的問題，也同步達到中央國土策略發展的概念。

因為現在的土地炒作，被有錢人賺去，結果農民苦哈哈，沒辦法共享發展成果。基本上國土要保護，但國土也承載了大家的財產，身家生命就在這上面，所以有時候我更覺得一個平衡點的思考，應該是更重要的思維。

林盛豐：最近跟荷蘭的專家聊天，他們徵收海邊種鬱金香的土地，把田遷走遷到內地去，政府出資買地大約是我們的十分之一的價錢。荷蘭專家說你們的土地上種什麼東西？我想半天回答他說，種的是房子！

剛剛地方首長講的，其實就是「異地補貼」的方案，地方政府根據在地風險制訂行動計畫，但是，劃定的地區，例如：水質水量保護區、農一、農二，這些劃定是需要檢討，有的太過，有些又不足。所謂地權，不代表當你有這塊土地，你可以任意處置，可以檢討，但檢討確定後就要遵守。像我家的區域，被劃成國家公園，範圍內房子的外貌都不准動，我就乖乖接受這個條件。

主持人葉俊榮：

是否請大家聚焦提出未來五年哪些事情一定要做？我們了解台灣現實的政治經濟、社會結構跟民情，希望能提出幾個亮點，為研討會增添重要的方向。

徐燕興：我認為最重要的是，如何把這麼多的空間資訊變成數位孿生，利用數位孿生工具讓每個老百姓可以讀得懂氣候變遷與國土規劃這件事，不然，民眾會覺得氣候變遷及地球升溫，到底跟我的生活有什麼相關，這是很關鍵的一件事情。

陸曉筠：五年內大家可以努力做的事情，就是應該更重視部門計畫。以海委會角度，海洋空間不是可以用一條線切斷的，我們發現既有的規劃，從中央到地方各有不同的狀態，一方面空間被切斷，但在使用層面卻又相關。比如用油、用水、或者是用電都經常跟海洋、海岸相關，是不是可以找一些區塊，試著規劃，套圖，不只畫到那個海岸線，真的往海洋裡面畫一些，也包含三度、四度空間。通常海平面往上、往下是有季節性的差異，我們可以做一些示範的操作，如果有縣市政府願意，我們一起試做看看。

謝燕儒：環境部正在研擬第四期的調適行動計畫，海洋調適就是海委會負責，我們再來做一個協調平台，看怎樣把海洋這塊規劃進來。

賴建信：回到今天的主題，我認為必須要尊敬大自然，馬太鞍就是一個顯著的例子。五年內要做甚麼，首先，回到科學，在政府部門裡講滾動式檢討，應該利用新科學技術基礎，透過循證治理的角度去套疊圖資，檢視不同部門的計劃。

其次，希望透過共學來提升風險意識，有風險意識、有科學的基礎，我們就可以來做權衡，看未來可以怎樣做，才可以去調和地方各種不同的需求。

邱文彥：剛才有來賓建議第三階段的國土計畫最好停掉，聽了非常擔心，已經奮鬥了五十年了，真的不能停。補充兩點，一是海洋空間規劃，要採用講故事的方法，用一般民眾聽得懂的語言來對話；其次，進行鄉村地區規劃，也要從生活地景、從自然條件裡面去規劃。

我與陸署長想法接近，海洋空間規劃非常重要，中央到地方對海域的想像是不夠的。台灣現在缺乏海陸一體規劃的人才，未來這樣的人才培育非常重要。

最後，我覺得台灣的國土計畫要超脫政治的指引，否則沒有一個長期依循的基盤，突然間就掉下來一個大計畫，然後原本大家說好的計畫全部打亂，國土計畫必須超脫政治之外。

葉俊榮：這是一次相當有內涵的對話，不只是山與海的對話、台灣與國際的對話、政府部門之間相互對話、民間跟政府、學術界、產業界的對話，研討會真的相當成功。

結語

余範英：

今天研討集中在國土規劃。極端氣候議題談得還不夠，海洋議題更是絕對需要去嚴峻面對，在這進程中，我們與先進的荷蘭還有相當的差距。目前台灣正處於全球不確定的地緣政治、政經環境當中，迎面而來的衝擊變化還須整備，國家治理與財政擘劃有太多事要做，但國土規劃不得因此推拖輕忽，必須有提升治理層級的決心。 

值得一提的是，記得多年前，張俊雄院長任內曾喊「8100億元啟動國家建設新方向方案」要求地方提出規劃，結果到處要蓋機場、個個要科學園區，根本搞不清楚在做什麼！自行政院永續會成立後，中央地方對接後才較進步。今天更見有新科技、有嚴謹的圖資套疊可以作細緻比較與掌握，足可欣慰。

永續治理的耕耘需要傳承，感佩當年永續會葉俊榮及林盛豐兩位老搭檔，訂定國家永續與全球同步方針，指標設定、藍圖規劃並長期投入追蹤，借鏡連結國內外經驗，於是拉開了整個行政院對治理擔負的高度。

感謝環境部氣候變遷署蔡署長，及經濟部賴次長所領導的水利署長年相伴，面對劇烈的氣候變遷，不迴避針砭，與民間基金會共同面對治理難題。讓我們持續不放棄，為台灣的土地繼續耕耘努力。

延伸閱讀

極端氣候下國土治理挑戰  https://www.yucc.org.tw/info/7928

文字記錄已於2026.2.26在中國時報刊出

研討會影片連結如下：

https://www.youtube.com/playlist?list=PLepZ3P1GCmpo740pDv1On4SIOIYVFNEHK

企劃整理：陳志光、羅澤、陳英屹、張育禎、田宛錡　  攝影:楊彩成　　錄影：陳金泰、徐郁芳

空拍圖片提供：陳敏明老師