內政部放寬土地限制,綠能專區種電大放送,近百位學者聯署,批政府棄守國土永續原則

內政部地政司在5/16預告修正《非都市土地使用管制規則》(以下簡稱《非都》),預告中指出,為配合加速推動國家綠能政策發展,由經濟部公告為綠能發展區之農牧、林業、養殖及國土保安等使用地得依《非都》容許設置「再生能源發電設施」,且不受 660 平方公尺限制,未來光電覆蓋可達 70%、甚至可走農地變更設置 90% 光電。這一修法是為配合落實推動農光共存政策,內政部、經濟部及農委會預計利用漁電共生區位及低地力地區,釋出約一萬公頃土地劃設綠能發展區。不過積極開發農地的光電政策已引發國土規劃學界反彈,據悉有近百位學者連署,要求光電政策兼顧公正轉型,不該凌駕國土永續發展原則。

修法為「綠能發展區」開路,規劃學界批判聲浪湧現

《非都》明列非都市土地可容許設置 660 平方公尺(約 200 坪)的能源設施,過去是為了興建高壓電塔或電線桿變電站的土地使用便利性。然而在 2016年台灣推動能源轉型後,由政府提出躉購制度保價收購 20 年,業者循此巧門分割農地,「660」的點狀種電遍地開花,造成農地分割破碎。

農委會在 2020 年 7 月緊急修法止血,除了取消兩公頃以下農地變更,更要求內政部與經濟部配合關閉 「660」《非都》容許的種電巧門。不過隨著社會衝突劇烈,太陽光電發展遲緩,由總統指示行政院啟動「加速推動國家綠能政策」,規劃以專區開發方式,在專區內衝刺太陽光電設置量,解除農漁土地法規及漁電共生規範限制,並迴避過往農地破碎的詬病。

綠能專區的畫設方式跟劃設標準還未經過說明與社會溝通,已引發學界連署批評,內政部卻搶在上周五預告放寬土地管制,讓學界相當錯愕。(行政院公告內容)

內政部:放寬限制,僅是綠能發展區前置配套修法

不願具名的內政部地政司相關人士表示,綠能發展區雖由三部會共同協商,但內政部僅負責放寬《非都》容許「660」限制,農委會也會修改農地變更的相關規定。

該名人士強調,經濟部才是能源發展的事業主管機關,主責制定「非都市土地綠能發展區容許太陽光電發電設施審查作業要點」,為劃設綠能發展區排除法令限制。

不過這個看似要一改過去國土失序的專區作法,卻仍引來學界的批判聲浪,認為能源開發凌駕國土規劃,已違反永續原則。學者認為能源開發已經危及農村、農地、農業存續,持續放寬國土管理的規則來達成能源與淨零 KPI,是一種短視近利的作法。

能源開發凌駕國土永續,學界質疑「綠能發展區淪為空白支票」

由規劃學界發起,召集空間規劃、建築、景觀、農漁產業、鄉村規劃與環境生態、自然資源與地理相關領域學界聯署發表聲明,據悉目前聯署學者已超過八十位,且仍在增加。

學者的聲明訴求明確的區位劃設原則與總量管理,且希望政府能計畫性引導綠能開發,落實資訊公開與社會參與,他們還希望案場建立地方共生機制以符合跨世代的福祉,而既有的完工案場應持續接受社會監督,並揭露相關的環境責任與資訊。

由於「綠能專區」劃設程序與標準備受質疑,學界連署的發起人之一、成功大學都計系副教授黃偉茹在網路批評,她認為專區劃設目前並無「公開說明與社會參與」,恐怕淪為行政機關的「空白支票」。

為光電開發強行推動綠能發展區,恐衝擊沿海農漁村

之所以發起大規模連署,據悉是因為規劃學界擔憂國家部門的責任分工已失衡。過去就曾發生《海岸管理法》為太陽光電設施放寬規定,遭學者邱文彥批評,《海岸管理法》是國土管制,作為上位法令的主管機關,「內政部應做上位規劃,而非淪為被動」。如今為光電發展再度放寬《非都》及國土管理法規,國土主管機關再度陷入被動,由能源開發需求主導國土使用,是遭致批評的主因。

國土計畫明定,面積大於 25公頃、農業生產使用達80%以上,得劃設農業發展區。(取自台南市政府)

依照《國土計畫法》附表,「具優良農業生產環境,或曾投資建設重大農業改良設施之地區」,且「滿足面積規模大於 25 公頃以上與農業生產使用面積比例達 80% 以上者」,得劃設為「農業發展區」。

不過目前經由農委會以土壤鹽化、不利於積極從事農作為由而劃設為低地力地區的彰化縣大城鄉台 61 線以西沿海地區為例, 536 公頃面積內,仍有高密度、大規模的農漁業活動,卻將成為經濟部「綠能發展區」,全區農漁土地可設置 70% 至 90% 光電設施,嚴重衝擊當地農漁產業及生活樣態。

大城鄉沿海地區農漁養殖相當活躍,土地使用相當集約,卻被劃為低地力地區,如果全區開放種電,將嚴重影響聚落生活。(上下游資料照)

農委會:綠能發展區有條件開放農地變更

對於相關問題,農委會企劃處及農地利用科並未直接回覆,僅表示依本次修法機關內政部地政司說法為主。不過企劃處處長莊老達稍早在解釋農光政策時曾對記者表明,為配合「綠能發展區」修改《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》,將有條件解除兩公頃以下農地禁止變更限制。

他解釋,農地變更要件限定為:一、位於經濟部公告綠能發展區內;二、須經過環社檢核;三、開發商須為經濟部遴選優良廠商。莊老達認為,括盤點漁電共生區位及低地力區位後劃定專區,已經是相對彈性作法,對農漁業衝擊有限。

能源局:再生能源發展條例以「發展」為核心

針對目前的爭議,能源局太陽光電組組長林文信指出,外界對於光電開發法令不足的批評,是一種「負面說法」。再生能源發展條例的精神是發展,「再生能源開發的樣態很多,離岸風電或再生能源等等,不可能在一個法令上,針對不同地區、不同內涵考慮很多。」

他認為《電業法》是給予政府准駁裁量權,依據國土計畫、生態保育授予電業籌設許可,能源局透過遴選業者及行政合約來約束開發商,遵照申請提出的開發內容執行,如果違反還是可以依照行政契約處罰。

林文信指出,劃設綠能發展區的「非都市土地綠能發展區容許太陽光電發電設施審查作業要點」草案架構已完成,按照預定進度經濟部將在 7 月份完成修法進程。目前內政部、農委會、經濟部仍在協商當中,最終版本尚未定案。

聯署學者:台灣土地稀缺,無妥善規劃將造成國土環境重大衝擊

如今新的「綠能發展區」將進一步放寬國土管制並擴大釋出農地,規劃學界除發動聯署外,並將在 6 月20 日舉辦線上論壇發表聯署聲明,由八位代表專家,就國土計畫、生態環境、農漁業生產環境、以及聚落生活環境等觀點,分享對現行光電政策及其影響的觀察。

學者的聯署聲明指出,政府自 2015 年起便陸續修法,以不同名目劃設專區,放寬土地使用管制,將農地釋出供光電使用,逐漸偏離國土計畫精神,衝擊農漁民生計與產業,影響糧食自給。

學者並警告,2025 年 20GW 太陽光電目標約需 2 萬公頃土地釋出,要達成 2050 年光電目標,還需要釋出 2 至 6 萬公頃,「對土地資源稀缺的台灣來說,若不妥善規劃,勢必造成重大衝擊。」

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