修法拚減碳!《氣候變遷法》有隱憂

去年4月22日世界地球日,總統蔡英文宣示台灣要跟進世界,達成2050淨零轉型,一聲令下,政府部會開始動起來,時隔一年,行政院將《溫室氣體減量及管理法》修正草案,送到立法院審查,立法院也在短短兩周就火速初審通過,送朝野協商,準備在九月新會期完成三讀。《溫管法》修法後,將更名為《氣候變遷因應法》,但這部攸關台灣減碳轉型的重要法案,卻有三大重點遭到外界批評,不禁讓人政府減碳的決心。

一、只有2050長期目標,沒有短中期目標

國發會3月30日公布「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」,內文提到,聯合國氣候大會呼籲採取更為急迫之氣候行動,將全球溫室氣體排放量在 2030 年前減半,並在 2050 年達到淨零,方可將全球溫升控制在 1.5°C 以內,以因應全球氣候緊急之高風險衝擊。

經濟部國際合作處網站也提到,「2015年巴黎氣候協定後,2030年減碳50%、2050年達到碳中和成為國際共識,全球已有135個國家及1049個城市宣示2050年前達成淨零碳排目標。」

但《氣候變遷因應法》卻僅明訂,「國家溫室氣體長期減量目標為中華民國一百三十九年(2050年)溫室氣體淨零排放。」即使國發會的淨零排放策略,提到不少2030年預計能完成的目標,但未明文入法,環團認為,沒有短期目標就談長期目標,形同空話。

綠色和平專案主任洪昇邦說,IPCC(聯合國氣候變遷專門委員會)報告指出,為了延緩氣候災變發生,要在2050年達成淨零排碳,需在2030年至少要減少43%,才能夠達成2050年淨零碳排的目的、減緩氣候變遷。

「前10年的減碳做簡單的一半,後20年再減困難的一半,這在方法學才是可行的。如果2030年前沒有減到IPCC的43%,2050年淨零碳排不大可能達成。環保署雖然認為不制定進去,可以保有彈性,但這樣是缺乏執行毅力表現。」洪昇邦說。

不過行政院能源及減碳辦公室副執行長林子倫認為,立法是一種手段,世界各國會制定終極目標,但是約130個國家宣布2050淨零碳排,但不到10個國家真的入法,僅是政策方案與宣示,台灣很有誠意入法,未來修法通過就是重要目標。

林子倫堅持,這20年的中間階段,必須保留彈性,「沒有人會知道現在會有新冠肺炎疫情、俄烏戰爭,國際局勢很難預測長期變化。台灣終極目標是確定,可以在3到5年有機制來滾動檢討,有新技術、新突破,就可以調整方案,比起寫死後做不到還要好。」

二、中央主管機關權責不明

「台灣2050淨零排放路徑及策略總說明」列出的參與機關,除了國發會與環保署外,只有經濟部、科技部、交通部、內政部、農委會與金管會。《氣候變遷因應法》則寫,「為推動氣候變遷因應及強化跨域治理,行政院國家永續發展委員會應協調、分工、整合國家因應氣候變遷基本方針及重大政策之跨部會氣候變遷因應事務。」除此之外,行政院所屬30多個二級機關,從現在到2050年在淨零轉型中,要肩負哪責任,都未明寫。

洪昇邦表示,碳費主責機關是環保署,要環保署命令其他部門,其實就有點問題,行政上有模糊,再加上現在《氣候變遷因應法》沒有寫清楚,誰是主管機關,推動起來會有點窒礙難行。中研院經濟所研究員蕭代基也說,永續會的職員由各部會公務員兼任,且有三分之一學者專家、三分之一社會團體組成,開起會來不是很有效率。

「要修法,法理面就要明確寫出來,各部會負責的工作,但現在的草案,把分工寫在說明欄,寫給誰看啊?不懂為什麼不把法律內容的分工寫清楚。」蕭代基納悶。

林子倫說,以他了解,目前各部會不反對寫入法內,不過該項目前保留在朝野協商,如果明定、說明欄對未來都有幫助;不過還是要保留彈性,淨零是30年的議題,未來還有很多技術出來,會面臨不知道怎麼分工問題,可能就要透過下次立法解決。

林子倫說,若現在寫入法律中,在現階段是有效果,不過未來還是有變動。像是對減碳很重要的CCS(碳捕捉封存技術),7、8年前是說科技部要制定相關法規,很多人認為因產業要抓探是屬經濟部,但環評又牽涉環保署,這是則明定環保署負責。

三、採行碳費、不見碳稅

根據環保署規劃,為提供減碳誘因,未來將規劃徵收碳費,徵收對象首先是年排放量逾2.5萬公噸二氧化碳當量(CO2e)的「排碳大戶」,包括鋼鐵、半導體或水泥業等200多家公告應實施溫室氣體盤查的業者,電力業的直接排放則扣除不計費,轉向用電戶徵收,初步估計徵收對象的年碳排總量約1.5億噸,占我國碳排五至六成。

蔡英文3月接見八大工商團體理事長時也提到,碳費徵收將考量企業承受能力,依循「先大(企業)後小(企業)」、「以大帶小」模式,且由國營事業以身作則率先實施,逐步推動。不過碳費費率究竟要訂多少,環保署僅說,後續子法等通母法通過後陸續規畫。

台北大學自然資源與環境管理研究所教授李堅明認為,採取碳稅制度,比較能與國際接軌,碳費要專款專用,只能用來協助排放源改善,無法把錢用來投入綠能科技研發,更何況,碳費費率要夠高,才有足夠誘因,若以外傳碳費每噸課100元,誘因絕對不足。

蕭代基也說,碳費要專款專用,但弔詭的是,若再把碳費費率提高,每年課徵超過一百億元,環保署根本沒有能力把預算執行完畢,但一百億元對淨零轉型來說,卻明顯不足。

蕭代基支持碳稅制度,他質疑財政部遲遲不願對能源稅或碳稅表態,是因為把經濟發展放在環保減碳的目標之前,擔心增加能源價格、增加廠商負擔、減少廠商國際競爭力等等,「但這些都是藉口!歐美國家都不擔心,日本、韓國,甚至連中國也都不擔心,為什麼只有台灣要擔心?」

林子倫指出,環保署提出《溫室氣體減量及管理法》修為《氣候變遷因應法》,並有「碳定價」概念,國際上有碳費、碳稅、碳排放交易,台灣這次採取碳費方式。

林子倫表示,這次鎖定2.5萬噸碳排的大戶作為徵收的對象,至於要收多少錢「還不清楚」,這要等母法授權以後,才會開始討論;根據世界銀行報告指出,價格範為很大,從幾塊美金到超過瑞典130塊、140塊美金,因此各國條件不同,價格也會不一致。

林子倫指出,有些國家減碳成本較低、有些較高,台灣要整體考量,根據戰略位置來制訂價格;環保署未來制訂價格,會有公聽會、經濟評估,等母法通過後受授權,才能確定收費價格。

民進黨立委洪申翰指出,碳費的好處,費率可以在制定的時候更有彈性,不過制訂價格要參考國際趨勢,各國碳定價費率有不斷提高趨勢,因為台灣是跟國際競爭,其他主要競爭國家可以收到一定的費率,台灣也見得收不到,台灣競爭力並非是收比他國更低的碳費;韓國雖屬於碳交易模式,不過碳的費率也大約400多元台幣。

洪申翰指出,台灣採用碳費,短期來說他不反對,但最終還是應該轉到碳稅制度。碳費是藉由在環保署下專款專用的基金,碳稅就會進入國家整體稅收,每個跟減碳有關的部會,都有更多國家預算來投入,會是整體因應氣候變遷。

政院版《氣候變遷法》草案總共62條法條,其中有26條遭到委員會保留,須交由黨團協商討論,最快下會期才可能在立法院完成三讀。不過年底又是選戰,隨著朝野戰火日益升溫,立院各黨團是否能迅速凝聚共識,完成立法,不無疑問。

但另一方面,時間又不等人,歐盟已宣布將在2023年起進行進口商品碳排放申報,並於2026年啟動碳邊境稅制,美、中、日、韓等國,都已在評估立法實施碳排交易管理,台灣不只要朝野有共識,政界產業界要有共識,甚至連公民社會也要一同參與,配合轉型,接下來,才能一致對外與國際協商、接軌。距離2026只剩兩年多時間,究竟台灣能否順利啟動淨零轉型,考驗政府溝通、協調與執行的的決心。

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