減緩、調適—道法自然 氣候變遷治理追蹤

緣起

COP29倡議全球推動永續,重申重視自然生態、環境健康的重要。台灣正式邁入碳定價時代,淨零絕非僅單靠政府制度及企業投入就可以達成。我們必須更進一步重新反思人與土地、自然的親密關係。同時,加強「能力建構」更是氣候變遷調適工作重中之重,氣候變遷署蔡玲儀署長經年推動公務體系的能力建構,希望依據調適行動方案,滾動式的盤點、整合、修正,優化氣候變遷運作,適度調整現有規章制度進行,與在地公民共進,這是攸關全民的「社會工程」。基金會秉持初衷,與氣候變遷署合辦研討,承繼先進們多年的投入,追蹤氣候治理,喚起大家擔負責任、見諸行動!

引言

新世紀、新思維的轉折   公司協力修復自然

邱文彥(余紀忠文教基金會董事、海洋大學、中山大學榮譽講座教授)

這幾天的新聞報導大家都看到,台灣國土被破壞的景象,讓人觸目驚心!不只是廢棄物、垃圾掩埋,特別是漁電共生、風光電的發展,更讓人驚心動魄。最近我也去南部某些地方,看到「漁電共生」卻沒有魚,魚塭已被廢土填滿,只是用來發電;經常去實地會勘時,明明還在審查,光電板卻已經蓋好了,甚至在光電場的土地裡挖出鋼筋,連環境部長彭啟明都表示這件事「太扯了」。

年初到南極去參加一場科學研究船的行程,探究氣候變遷的真實的挑戰,看到許多崩落的浮冰,有的甚至比一艘船還大。最近有個新的概念叫做「人類世」,推進最新研究、關注的地質年代,人類活動從首次核爆以來,對地球的影響劇增,科學家在地層挖掘的過程中,發現越來越多非自然力量的產物,像是塑膠、鋁製品、殺蟲劑或水泥等,人類已經形塑了前所未有的地質型態。

人類對環境應該採取什麼樣的態度及反思?看到過度開發導致山崩、地滑更加頻繁,產業開發展,大量利用土地資源,對環境造成負面的影響,體會到「恢復自然」非常重要。

過去,曾在行政院的團隊任職,或參與立法院的宣講團職務時,對國際上的討論、趨勢有所了解。於秘魯利馬舉辦的COP20,當時喊出的口號是「Climate Change is Everyone’s Business」,不管是已開發或開發中國家,氣候變遷都是每個人的責任,這為後來的《巴黎協定》打下基礎,對全人類來說是一個非常大的啟示。「氣候變遷是每個人的事」強調了這樣一個事實,即每個人、每個團體和每個機構都負有減緩氣候變遷後果的重要責任。它提醒注意,每個人都必須立即採取行動並合作,建構更永續的未來。

形塑新邏輯--道法自然

推動環境永續的過程中,不斷的思索是不是能從東西方的歷史、哲理當中,理出我們這一代人永續治理的新思維?形塑我們自己或這一代人永續發展的新思維、新邏輯?舉以色列的特拉維夫為例,當地包浩斯風格的白色建築群,被列入聯合國世界文化遺產。而「包浩斯主義」最為人所知的特色就是簡潔、理性、實用,其實就是源自「道法自然」的概念。

由賓州大學著名學者Ian McHarg依最初之創意所作「Design with Nature」,這本書事實上就是提出做規劃設計時,要順應大自然。這思維後來影響台灣,也逐漸發光發熱,景觀界與都市計畫界的很多老師們積極推動著,把這個觀念跟老子的道德經「人法地、地法天、天法道、道法自然 」結合起來,將「Design with Nature 」翻譯作「道法自然」。這些年氣候變遷治理很強調自然解方,跟道法自然的理念也是完全呼應。

催生《自然基本法》

所以,今天這個研討會非常有意義,因應氣候變遷治理,我們要到底有什麼樣的新思維?環境部部長提出需要《循環經濟促進法》,但是我認為「大自然的修復」可能是更重要的工作;我們已經有《海洋基本法》、《環境基本法》,從廣義的觀點來看,或許我們更應該催生《自然基本法》,當然這會是一個大議題。

今天的會議是個大方向的再思索,期盼在對話中思考:人與自然環境、土地的關係,到底該怎麼樣做?才是真的做到Climate Change is Everyone’s Business!

參與國際合作 運用台灣優勢

林子倫(行政院能源及減碳辦公室副執行長)

「道法自然」是我們當前討論的關鍵議題,人類如何與自然和解,成為全球關注的焦點。最近,聯合國發布了一系列報告,強調人與自然的關係及全球治理的改革。聯合國在思考戰爭與安理會功能失效的情況下,要如何重新構建全球治理體系。

而在當前全球治理的挑戰中,「Humans and Environment」是非常重要的一環,指出人類如何有效管理有限的自然資源,這議題反映了環境治理的演變,包括過去50年間的全球性挑戰,例如:二氧化碳排放、甲烷污染、森林破壞等,這些都必須被放在更大的時間尺度上來考量,至今仍是很迫切的問題。目前聯合國正從更全面的角度來審視這些問題,並強調全面性及跨界合作的重要性,試圖在全球治理的框架內解決當前的環境及社會經濟挑戰。

全球環境挑戰與發展

1972年斯德哥爾摩會議後,全球環境治理議題的關注逐漸升級,包括聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)、生物多樣性公約(CBD)和沙漠化公約,這些協議的制定都表明了國際社會應對環境挑戰的努力,特別是巴黎協定於2015年通過將所有國家納入減排目標中,是全球治理的很重要的進步。

然而,目前全球面臨的挑戰還不少,根據聯合國每年10月發布的差距報告顯示,現行減排目標若不進一步提升,全球氣溫可能會升溫至2.4°C甚至3°C,遠高於1.5°C的氣候目標。目前全球80%的碳排放量,來自20%的國家,更最大的關鍵還是G20國家,雖然台灣排碳量只占全球的0.55 %,但大家一直覺得台灣做不夠,環境部蔡玲儀署長在這件事情上一直是非常努力,但我們作為世界重要的參與者,全球環境問題挑戰,需要各國持續合作和積極行動,台灣仍要在全球減碳行動中發揮積極作用。

能源安全和低碳經濟成為重要關鍵

聯合國秘書長在今年的「未來高峰會」上強調,金融體系在解決氣候議題中不可或缺,呼籲G20國家在未來18個月內要領頭。近期因為俄烏戰爭和通貨膨脹等問題,使歐美國家暫時延遲其氣候承諾,面對全球氣候挑戰,聯合國認為需要改革現行做法,來應對不斷發生的新問題,以便於迎接2030年、2050年的挑戰。根據自己多年參與國際會議的心得,今年9月的「未來高峰會」是一次關鍵會議,著眼於如何在全球框架內持續推動環境治理策略,促使各國更積極地參與及合作,以解決全球性的環境與社會問題。

在當前的全球政治經濟環境中,能源安全和低碳經濟已成為至關重要的議題。隨著川普可能會再次退出《巴黎協定》,歐盟和中國未來幾年可能成為的全球淨零行動的領導者,與減碳有關的能源轉型行動,已不再僅僅是再生能源的擴展,關鍵稀土原料爭奪也變得至關重要,這些資源在電動車和儲能技術中扮演著核心角色,成為全球新的能源安全議題,也影響著減碳目標的能否達成。

歐盟及其他主要國家最近紛紛通過了氣候相關法案,促進去碳化進程,重塑更具韌性的供應鏈,所以「去碳化」正在改變過去的全球化模式,從追求最低資本和勞動成本的供應鏈,轉變成以低碳、安全及韌性為主的供應鏈設計。這種轉變不僅改變了全球貿易格局,也重新定義了國際合作要件,與各國政策規劃的優先順序。

全球氣候談判分岐 公私協力成為關鍵

未來,全球各主要國家的政治變化,將影響全球能源和氣候政策的走向,歐美國家與南方國家的分歧、美中對峙都加深氣候談判的難度,這是一個結構性的因素,北方國家談減量、南方國家談調適,基本上立場或優先順序是矛盾的,又涉及技術問題、更需要出錢、出力,因此,跨國的談判是全球行動中非常核心工作。

國際上公私協力,及跨部門合作已成為解決這些挑戰的關鍵,當年我們在海外參與時,還有台達電等企業機構一起出席。國際上UNFCCC認定的氣候談判的九大非官方利害關係組織,包括:工業、環境、地方政府、原住民、研究機構、貿易聯盟、農業、女性與性別、青年等九個,未來不僅靠企業、政府的參與,還涉及到社會各界,尤其是青年的積極參與。

2024年9月22日,未來高峰會通過了《未來盟約》(A Pact for the Future),包括了《全球數位契約》和《未來世代宣言》,這些成果是改革全球治理體系、促進未來的國際合作,以及發展多邊治理框架的一個穩健基礎,希望可以在2030年永續發展議程中落實,建設更安全、和平、公正、平等、包容、永續與繁榮的世界。

其中《未來世代宣言》,首次提出關於未來世代的指導原則和承諾,強調了當今世代對於未來世代的責任。這份宣言的成果和倡議,不僅強化了青年參與全球決策,還促進了代際間連結和對話,使得我們對於如何應對當前和未來的挑戰,有了更加清晰的方向和策略。台灣應可以仔細研究這份宣言,當作未來我們跟跨國間合作連結的參考。。

盤點台灣優勢 深化國際氣候合作

今年COP29的成果相對薄弱,大多延續COP26到COP28的結論,台灣應趁這個機會盤點優勢,哪些優勢可以促進台灣在全球氣候合作中的角色?其中,氣候資金(climate finance)依然是核心議題,持續受到關注,而Loss & damage 資金機制的確認,被認為是氣候正義運動的勝利,表現出全球對於氣候影響的深切關注。此外,巴黎協定中的全球碳市場(Article 6)機制終於成形,非會員國也可以參與,我認為這是「十年磨一劍」,代表了全球碳市場2.0的誕生。未來,台灣可以利用這些機會,進一步發展台灣氣候基金等,來提升台灣在國際氣候基金上的努力。這些努力不僅有助於深化青年行動,促進台灣的氣候戰略,還能強化國際氣候合作的影響力。

最後,呼應未來地球計劃 (Future Earth)的倡議。印度甘地曾說過:「The Future Defense on What You Do Today.」這意味著我們的行動和選擇,會在未來形成深遠的影響。近期,聯合國前秘書長所出版的《The Future We Choose》也強調在未來,我們有兩種選擇:採取行動或是保持不行動。所以面對氣候變遷和環境挑戰,我們面臨著巨大的責任和選擇,而我們每個人和各國的行動,都將共同塑造我們的未來。

減緩調適下的反思 都市化另類思維

黃書禮(臺北大學都市計劃研究所名譽教授)

今天要跟大家報告,從都市化角度來看全球氣候變遷的問題,也提出關於都市角度的一個新思維,希望能呼應會議主題「道法自然」的精神,跟大家一起探討未來都市問題的解決方案。

都市化與環境變遷

根據IPCC AR5的報告,自2015年以來,全球都市人口已經佔了一半,而新發佈的AR6又進一步提出,到2050年全球都市人口將佔70%。這背後的意義是:全球有超過一半的碳排放是來自都市。反觀台灣的都市人口,根據內政部統計已高達80%,六都人口更超過60%,代表我們的都市問題與氣候、環境變遷會是非常有關的。

都市化帶來的影響是什麼?最主要就是土地開發使用的增加。全台灣的「建成地」面積自1980年代以來,成長超過1000平方公里,而「都市計劃區」面積增加近2000平方公里,相對地,耕地面積則是減少超過10公頃。過去數十年來我們的都市計畫似乎做得太過「超前」,對比六都現有人口數都遠低於當初規劃的數目。換句話說,我們還有需要再擴增、新編都市計畫嗎?我常常會用六都的狀況來呼籲,可是都市地區仍不斷地擴張,不斷地設計重劃區等等,這樣反而會產生更多問題。

都市問題與全球環境變遷產生對等連結,最早是從IHDP的「都市化與全球環境變遷」報告開始,後來IPCC歷年的AR5、AR6,也呼籲全球要注意都市化對環境的影響。其中Future Earth也在2019年提出的「Urban Knowledge-Action Network」,當時我去坎培拉參加這場會議,討論永續都市的重要研究議題,與如何連結到全球環境變遷的因應,2021年中央研究院也推動過相關討論,都是關於永續都市研究議題。在氣候變遷加劇的今天,我們應該有一些不同的思考角度,重新看待都市化的問題。

缺乏都市「跨疆域」的思考 

如果我們可以了解都市問題與全球環境變遷的關係,或許就可以找到新的解方。建議未來都市化的過程,不能只從單一都市角度去看問題,一定要有「跨疆域」的思維。都市地區的糧食、能源都是來自外地,所以都市活動反過來會影響提供它資源的地區,我們把這個現象稱作「都市土地遠距連接」(Urban Land Teleconnections),有時都市化對都市系統造成的影響範圍,將遠超過當前的都市區域,因此都市化的永續性評估,除了都市內部因素之外,應涵蓋都市的外部因素,如:非都市地區的土地使用規劃、都市以外地區的氣候變遷行動等影響。

以台北都會區為例,每年有超過一半的蔬果來自彰雲嘉地區,而彰雲嘉地區也有約4成的蔬果是輸出到台北都會區。我們很好奇,到底台北都會區消費的蔬果,對這些產地有什麼影響?我們設計一個工具,來計算蔬果含有的能量,與交易它所獲得的貨幣含有的能量,兩者去做比較,稱作能值交易比(Emergy Exchange Ratio, EER)。

研究發現,過去四十年來台北與彰雲嘉地區兩地的能值交易比皆小於1,這代表存在生態不平等,台北付出的價值長期低於彰雲嘉蔬果生產消耗的總能量。也就是說,都市的消費行為,會影響遠距地區的報酬,如果多數的農業生產活動沒有獲得應有的回報,人們就可能轉投其他行業,造成農業活動減少。這在彰雲嘉地區造成什麼樣的「遠距連接」呢?就是農業土地減少、建成地增加,農業活動被排擠出平地,造成坡地農業變多,進而影響當地環境對氣候變遷的減緩與調適能力

另一個屏東案例,是關於鳳梨產業,受到鳳梨酥成為觀光伴手禮帶動下的改變。當時很多陸客來台灣會買鳳梨酥當伴手禮,我們就觀察到當地鳳梨田變多,甚至出現鳳梨餡的工廠。從EER的角度分析,數值高過於1(約1.53),代表賺取的價值高過投入的資源、能量,對農民來說是更值得投資的項目,因此更驅動鳳梨種植面積逐漸增長。由都會區的觀光業帶動農業地區的產業,這就是遠距連接正面影響的例子。

減緩、調適間的綜效與權衡

其次我們應該重新檢視氣候變遷因應的兩大策略:減緩與調適,這兩者之間的綜效(synergy)與權衡(trade-off)。「綜效」指的是兩種措施的效果相輔相成,彼此增強;「權衡」則是指兩者間有時互相減損、抵銷,使得氣候因應效果不如預期。

以台北地區的研究為例,台北都會區在發展的過程中有許多減緩與調適的工程,這些建設本身都帶有各自欲解決的問題,但彼此間也會相互影響。例如:都市防洪計畫,是屬於「調適」導向的工程,目的是減少洪患、改善水質、整治河川,但是這些水利建設的施工過程也會製造碳排放,這就與「減緩」的目標相牴觸;或是像大眾運輸與公路建設計畫,前者目的是減少私人運具帶來的碳排放,但是這些貢獻會被公路系統抵銷;而大眾運輸帶動都市成長、擴大都市化擴建,若發展在低窪的地區,又會衍生新的洪水問題,這都是相互「權衡」之後的結果。

我們發現台北市長年來,政策之間幾乎都是權衡(trade-off),而沒有綜效(synergy),整體碳排放量還是隨著都市擴張而增加。反思會有這樣的現象,就是因為各個部門各做各的,缺乏整合性空間規劃(Integrated Spatial Planning),建議應該在國土計畫、空間規劃上彼此橋接,達成整體的調適與減緩目標。

道法自然可以是解方嗎?

面對全球環境變遷,都市發展需要有新的思維。賓州大學Ian McHarg在1969年發表的經典之作《Design with Nature》揭示了都會區土地使用規劃「道法自然」的精神,提出開發行為一定要綜合各種自然條件去考慮,結合地質、地形、水文、土壤、植物、動物等資訊,以全新角度思考都市開發的走向。

回到台灣,道法自然的都市規劃如何落實?多年前我們把這個觀念帶回來,最早從「環境敏感地」的劃設著手,包含經建會到營建署都參與其中。到了今天,我想應該不再只是規劃師的責任,而是將這項精神融入公民教育,推動公民行動。以「淨零排放」來說,我們都知道減排的重要性,而都市裡碳排放以交通運輸為大宗,但是大家的行為、生活方式有沒有改變?這也不只是大眾的責任,政府有沒有建設良好的步行、自行車環境?騎樓是否仍被機車佔用?要讓社會改變,除了需要一般大眾的配合之外,政府部門的引導與投入也必不可缺,希望透過公民的力量,讓「道法自然」的精神能夠真正落實,謝謝大家。

利用國土規劃  引導淨零成效

林秉勳(內政部國土管理署城鄉發展分署分署長)

內政部工作的關係,長期接觸空間規劃跟國土規劃的業務,我經常思考:以淨零當作路徑的話,我們的國土如果要永續,要提出什麼樣的方法?要有怎樣的行動?假設這是我們的目標,我們該提出什麼樣跟過去不一樣的做法或看法?

當台灣國土被破壞、天災地震持續不斷時,大家就會對國土規劃有很多關注,因為跟大家的生命財產有關係。近年談最多就是氣候變遷,氣候異常已成常態時,要不要重新思考國土的空間規劃?另外環境的開發跟保育、海岸及海域的保護,這些議題有老問題,有新挑戰,是否是國土計畫法的新契機?如何整體角度重新思考國土空間規劃、適地適用、安全有序地發展,應該就是內政部當前可以努力的方向。

重新檢視國土計畫與氣候變遷的關係

台灣在111年提出2050淨零路徑及策略,當時淨零概念還在剛開始的階段,所以國土計畫沒有淨零的概念。當各單位陸陸續續提出計畫以後,發現國土計畫必須要扮演角色,應該要納入淨零,但國土計畫法已經通過了。現在有一些新的工具發展出來,可以協助做更好的規劃安排。於是國土空間規畫要怎麼去設計、如何溝通、整合不同的策略,成為內政部的新使命。

淨零有關的預算一年大概有九千多億,內政部多數是協辦的角色。其實,空間規劃,是最能體現整合效益,以「調適」為主的淨零及NBS(自然解方),應該將國土規劃機制融入,強化國土調適韌性及生態多樣性、加強跨域整合,以國土永續為目標、以國土計畫為主體架構來整合推動,避免日後還要因為不適宜的開發去減災。所以要怎麼樣去做調適,國土計畫很重要。黃書禮老師也談到減緩與調適之間的綜效,這其中的關鍵就是空間計畫,中央與地方,環境、運輸、產業等部門之間,透過國土空間規劃上的安排與討論,達成跨領域的共效益,提升自然正向(Nature Positive)發展的淨增效益,這是我一直思考國土計畫可以在國家淨零上出力的部分。

如果,內政部在空間安排上,先整理出適合、跟不適合發展的空間讓大家參考,所謂不適合發展就是天災地變容易發生的地方,國家投入資源做建設時,就會避開容易發生災害的地方!建構出這樣的一個溝通平台,大家可以一起來談,假設規劃促成淨零,要做什麼樣的規劃,來引導、來達到目的。當年,邱文彥老師推動國土計畫法時,有國土計畫的基本規劃原則,目的就在約束,在什麼樣的前提原則下去做比較符合國家的永續發展,但大家似乎沒有很在意這些原則。

淨零排放規劃不能沒有國土計畫

我嘗試將國土淨零做出定義:國土土地上面有活動,有活動就自然會排碳,所以怎麼樣讓這個碳降下來,這是第一個「減碳」;第二是「增匯」,有一部分國土,有碳吸存的條件,去固碳、甚至修復讓土地增碳。這兩個都是國土計畫要照顧的對象,假設空間計畫做好規劃,能夠去引導他盡量少排碳,或者是增加復育的可能性,那國土計畫就可以兼顧淨零、兼顧調適,而且甚至讓舊有的發展模式可以轉型、提升規劃上面的整體效能。讓城鄉發展也趨向安全、各部門減碳也更有效率、生態也增加它的豐富性,而這兩個大方向要怎麼去控制,都離不開空間規劃。

我國各部門溫室氣體排放占比,以製造部門占比最大,其次是住商部門 。不管是哪個部門,在空間上面都要利用土地,開發商雖承諾控制好排碳量,交通上也儘量運用電動車,我們還是一直不斷產生新的碳排,甚至更多的碳排!原因有可能是因為事前沒有規劃好,讓交通運量、旅次增加,碳排不減反增。如果設計上,事先就採集約式設計,甚至民眾不用出去外地就可以從事生產的事業,只有少數產品需要透過運輸來滿足,那麼在選址的同時就開始控制碳排量。

自然解方、人為解方的兩個減碳範疇 ,要怎麼樣控制碳排的增減?新的技術研發有時間及技術極限。在人為解方裡,我們一直忽略國土計畫可以扮演的角色。建議國發會、環境部在推動淨零路徑時,應該把國土計畫加進來,用國土規劃去調合、整合各部門的計劃,發展跨部整合的策略。例如,台積電、AI大廠要哪裡設廠,要不要把這個也考慮進來,在哪裡找廠址產生的碳會更少?選怎樣的區位運輸部門與住商部門也能達到減碳效應,做這樣的決策,才會達到原來的目標。設法以空間角度引導地區發展,從跨部門角度思考,透過協調合作來提升整體減碳效益,發揮跨部門「綜效」,是內政部努力的目標。

聯合國經濟和社會事務部在2016年全球永續運輸報告中,揭示永續運輸策略三大主軸A-S-I,A是Avoid 需求减量,土地整合規劃及運輸需求管理以減少旅次需求、縮短旅次長度;S是Shift 低碳移轉,鼓勵使用者轉向碳密集度較低的交通模式;I是Improve 技術改善,改善車輛設計、能源效率、再生能源,僅注重電動化成效有限!剛剛黃書禮老師提的,運輸系統假設不跟空間計畫結合在一起,就沒有辦法去做好引導。再次說明要達到淨零的目標,需以空間角度引導地區發展,從跨部門角度思考,透過協調合作來提升整體減碳效益,以發揮跨部門「綜效」!內政部也正在研擬「空間計畫的規劃的指引」,很需要外界來給我們指導。