中正大學教授羅世宏: 電視快被NCC管垮了?改善徒勞的監理方式刻不容緩

傳統媒體產業因網路的興起,已度過將近十年的寒冬,在世界各國都在全力修法的今天,臺灣除了今年六月提出頗有爭議的「中介法」外,近期又爆出「鏡電視」移頻等爭議,到底我國電視產業崩壞至今,哪個單位應該負起最大的責任呢?看中正大學傳播學系教授羅世宏如何定義。

台灣電視產業崩壞負起最大責任的,我想應該是NCC

已故資深記者宇業熒曾以《電影被我跑垮了》書名自我揶揄。電影當然不是被他跑垮的,而是藉此表達他對電影產業不振的憂心,以及他對台灣過往電影政策缺失的針砭。

若借用他的書名套用在電視產業,應該頗為貼切,因為台灣電視產業按照目前政策與監理方式走下去,恐怕遲早是要垮的。屆時,要為台灣電視產業崩壞負起最大責任的,我想應該是NCC

為什麼這麼說?難道我可以輕易抹煞歷屆NCC委員的付出,以及NCC職工的長期辛勞?正好相反,我是惋惜他們的付出沒有實效,也不捨他們做了太多無用功。正所謂「將帥無能,累死三軍」,如果不及時檢討NCC的電視監理政策,儘速啟動監理過程改革(regulatory process reform),不僅NCC可能落得人人喊打的下場,台灣電視產業最終也會被這種監理方式管垮了。

下面,我嘗試參照英國媒體獨立監理機關「傳播管理局」(Ofcom),提供NCC進行電視監理過程改革與反思的起點。

過勞的NCC,監理成效卻不彰?

英國Ofcom與台灣NCC的成立時間相近,但Ofcom的專業性,獨立性、透明度與社會信任度表現,遠遠地把NCC拋在後面。兩者在監理資源上的差距應該不是主要原因:Ofcom職工人數為902人,台灣NCC職工人數則是458人,但若比較兩者在業務範圍與監理績效上的巨大落差,NCC人力的絕對數少,相對數不算少。

NCC文官普遍過勞、士氣低落,另一方面NCC又是個績效不彰但加班特別厲害的單位,以民國112年度單位預算為例,「加班值班費」編列經費高達兩千六百多萬元(含超時加班費895萬元),加班費的年度人均支出高達58,718元,超過大多數政府機構。然而,NCC的研究案大多委外,對傳播產業基礎資料的掌握度不高,傳播監理核心能力不足,資訊公開與公眾近用表現也普通。這麼過勞的NCC,究竟是為了什麼?實際上又做了什麼?

依據《通訊傳播法》與《數位經濟法》賦予的權責,Ofcom負責監理英國廣播電視(包括BBC)、電信、無線通訊、無線電產業,也負責監理在英國管轄權範圍內的網路隨選節目服務(on demand program service),以及英國郵政服務(2011年10月起)。自2020年11月起,它的權力包括對抖音(TikTok)等線上影音分享服務平台(video-sharing platforms)的監理。

英國政府目前也確立將強化對「類電視」(TV-like)隨選視訊服務的監理方向,未來很可能適用《廣電準則》(Broadcasting Code),讓類電視隨選視訊服務的觀眾獲得與傳統電視觀眾一樣的保護。所謂「類電視」隨選視訊服務,包括(台灣觀眾也不陌生的)電視新聞台透過OTT或YouTube平台提供的直播頻道及隨選內容。《廣電準則》是Ofcom制訂的廣電內容規範,責成廣電媒體必須遵守包括兒少保護、確保新聞正確性與公平性等標準。另外,今年4月英國數位文化媒體與體育部(DCMS)也宣示將賦予Ofcom權力,研議納管Netflix等超大型的境外串流影音平台。

相比之下,NCC的監理業務範圍小很多還管不好,而且相當缺乏與時俱進的傳播政策思維。一方面,它消極應對Big Tech、OTT及數位平台帶來的問題;另一方面,它時代錯亂地守著原先的「一畝三分地」,只知把觀眾市場碎片化且快速流失廣告收入的傳統廣電媒體「管好管滿」,而廣電媒體業者也只是窮於應付或設法避罰(creative compliance),結果既無助於產業提升與自律水準,也無以真正保障民眾視聽權益。但這樣不知反省且缺乏前瞻視野的監理方式,恐怕只是把傳統廣電媒體管到至死方休,於國於民於產業皆無裨益。

裁罰浮濫,台灣廣電品質仍低落

就電視內容監理過程而論,為了兼顧兒少權益保護與表意自由等基本權利,Ofcom在內容監理/裁罰上相當審慎與自制,但監理效果有目共睹;NCC的內容監理作為卻有浮濫、草率與無效率並存的怪現象。

根據Ofcom公布的裁罰紀錄,在內容監理方面,它對英國所有(公共與商業)廣播電視業者的罰款總額是46.58萬英鎊(2020年)、77.7萬英鎊(2021年),以及3.1萬英鎊(2022年),各類廣電內容遭Ofcom裁罰的案件數分別只有12件(2020年)、12件(2021年)及七件(2022年)。反觀NCC長年忙於裁罰電視業者,內容監理祭出的罰款總額,少則一年2,443萬元(2021年),多則高達3,698萬元(2020年);裁罰案件數,少則一年87件(2019年),多則一年117件(2020年)。如果加計廣播電台的部分,那就更多了!

從上述數據可知,近三年來,Ofcom對英國廣播電視業者的內容監理裁罰案件,平均一年約十件左右,平均一年的罰鍰金額為42.46萬英鎊(相當於台幣1,535萬元)。近六年來,台灣NCC對廣電業者的裁罰案件平均一年約為119件。其中,針對電視台的裁罰案件,平均每年達到80件,平均每年裁罰金額達2,021萬元。

相較於Ofcom,何以NCC如此頻繁地處罰廣電業者?這或許有兩種不同的解讀,一是台灣廣電業者的內容表現糟糕,二是NCC裁罰效果有限,或是兩種可能性都同時成立,形成NCC與廣電產業「相互拖累」的局面,白白浪費許多監理行政與媒體營運資源。不管是哪一種,NCC現行內容監理方式都未能改善廣電媒體內容表現,也無法有效提升媒體業者的自尊自律。

進一步看,台灣廣電產業整體遭罰次數明顯高於英國同業,若再考量台英兩國的廣電產業規模,台灣廣電產業整體承受的罰款負擔也同樣偏高。畢竟,英國商業電視產業規模約為台灣整體廣電產業規模的四倍:2019年英國商業電視總營收約為110億英鎊(相當於台幣3,977億元;此數據未計入約50億英鎊的BBC執照費收入,以及族群頻道S4C的政府補助經費),台灣用最寬鬆定義的電視產業總產值為1,482億元(2019年)

Ofcom的廣電內容裁罰次數比NCC少,但對違法情形嚴重者則可能處以高額罰款,甚至撤照。NCC的內容監理方式罰款次數多,但每次罰款不高,導致嚴重違法者缺乏根本改善誘因,違法程度輕微者則疲於應付來自NCC的懲罰或規訓。其結果是NCC年年裁罰,廣電媒體年年違規,廣電內容品質低落如故,彷彿是一方在假裝監理,一方在假裝自律。

英國Ofcom的監理方式

其實,Ofcom很少因為廣電業者內容表現違失而逕行裁罰,因此每年遭裁罰的案件只有十件左右。Ofcom若決定處罰廣電業者的違規內容,會視違規情事嚴重、蓄意、累犯或該注意而未注意的程度,從以下幾種可能裁罰方式中做出決定:

  • 要求停播該節目或廣告;

  • 要求改正或依Ofcom指定時間和形式公開播送遭裁罰事由;

  • 處以罰款(違法情形嚴重者可能被處以最高25萬英鎊,或廣電業者年度營收的5%的罰款);

  • 縮短或暫時中止執照;

  • 撤照

以2022年至今的七件內容裁罰案為例,被Ofcom撤照的有二案、頻道停播一案,被處以二千英鎊到一萬五千英鎊不等罰款的有三案,另有一案無罰款但須依指定時間和形式公開播送違規事由。

另就內容監理案件的處理效率而言,Ofcom過程嚴謹又有效率,因為它特別公開承諾,內容監理案件將會嚴守處理時限,除非是為了公平審查與嚴謹調查的特殊需要,Ofcom方可適度展延少數特定案件的審查時限。

每個案件的審查,視不同狀況歷經多個處理階段:受理觀眾申訴,通知業者提供節目存檔(五個工作天完成)、「初步評估」(15個工作天內完成)、「啟動調查」,接著,Ofcom草擬「初步意見書」(Preliminary View)並通知業者答辯。最後,Ofcom將初步意見書送交「內容委員會」(Content Board)做出「最終裁定」。

一般而言,廣電內容申訴案從民眾提出,到Ofcom內容委員會做出最終裁定結果,大約在三個月內完成。所有內容裁罰案件的處理情形與結果,都會在Ofcom官網詳細公告,除了接受公評之外,也供觀眾和廣電業者參考學習。反觀NCC處理內容申訴與裁罰案件的效率不彰,而且經常引起爭議,例如一個去年12月20日播出的違規節目內容申訴案,到了今年9月28日才做出裁罰決定!

為什麼Ofcom的內容監理效率這麼高?主要原因是Ofcom清楚公告其申訴程序,包括申訴民眾通常須具名,而且須在該節目播出的20日內提出。更重要的是,Ofcom鼓勵民眾先向廣播電台或電視台提出申訴,並依據廣電業者自訂的申訴程序處理。Ofcom還特別聲明,若民眾同時向廣電業者及Ofcom提出申訴,Ofcom通常不會處理該項申訴,除非廣電業者有機會先依其自訂程序處理民眾申訴。

效法英國經驗,不再瞎忙無效率

Ofcom這項內容監理程序相當關鍵:優先讓媒體自律,讓媒體有機會直接與觀眾溝通,也讓它有機會及時改善與補救,並且學習如何對公眾負責。如果民眾滿意媒體的回應和處理方式,自可避免NCC被浮濫的內容申訴案灌爆。若是觀眾不滿意媒體的回應與處理方式,NCC仍可及時應援,嚴謹又有效率地處理內容申訴案,真正提升廣電媒體內容品質,促進媒體內容符合公共利益。

特別是NCC「廣播電視節目廣告諮詢會議」的運作應更透明

如果台灣能夠完整學習Ofcom的內容監理模式與經驗,避免只學皮毛而未得其精髓,特別是NCC「廣播電視節目廣告諮詢會議」的運作應更加透明(目前相當不透明,諮詢委員名單和會議紀錄從未公開),NCC委員會關於內容裁罰的審議過程與決定也應該更嚴謹(目前無從得知它是否嚴謹)。若然,NCC就不會像現在這樣瞎忙又無實效,從而將珍貴的行政資源投入在更根本與更迫切的傳播產業結構監理工作上。否則,不只台灣廣電產業會被NCC管垮,NCC也會被自己目前的監理方式壓垮了。

 

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