川普手握全面執政 最高法院或成無物
虛構而成的緊急狀態
美國總統川普在第二任期大幅擴張關稅政策，以緊急狀態為由動用《國際緊急經濟權力法》（IEEPA），對全球商品大範圍課徵關稅。這種用法前所未見，也有諸多法理上未能釐清的爭點，美國學者Pahis (2025）就主張，所謂的緊急狀態根本就是藉口，其根本目的是企圖利用緊急權限反轉美國八十年來的自由貿易架構。核心理由如下：
首先，文意解釋上，貿易逆差本身是一個過度廣泛且界定不清的法律概念。美國的商品貿易逆差涉及至少 1.2 兆美元的商業活動，涵蓋從低價消費品到關鍵礦物——這種涵蓋整個經濟體的現象，根本不是 IEEPA 所設想的突發性國安威脅。此外，川普政府甚至以錯誤方式將逆差描述為美國對他國的補貼，完全忽略美國作為全球儲備貨幣發行國所享有的特殊地位。更何況，貿易逆差並非突發事件，而是長期且可預見的結構性現象，更精確地說，逆差與製造業萎縮其實是美國戰後貿易政策的預期結果，而非外力突襲。美國主導制定 GATT 與 WTO 的目標之一，就是降低關稅、加深全球經濟互賴，以確保和平與繁榮。為了達到這些戰略目的，美國歷來接受某些不完全對等的讓步，加上美元作為全球儲備貨幣，使匯率被推高，也自然導致進口更便宜、出口更昂貴。換言之，貿易逆差是美國自己選擇的全球策略中的可預期代價，而不是緊急威脅。如此長期、慢性的趨勢，既不「不尋常」，也不「特別」，更不可能構成需要立即動用緊急權的理由。
其次，國會其實早已在其他貿易法（如《1974 年貿易法》、《1962 年貿易擴張法》、《1930 年關稅法》）提供法律基礎，行政機構手上的政策工具在獲得充分授權的情況下，大已足夠解決對美的惡意傾銷或其他可能造成國安風險的經濟危機。既然國會已有明文規範，就不可能同時將此類問題視為 IEEPA 所要求「無法預見」「不得不立即處理」的危機。循此，行政命令明確指向整體商品貿易逆差，且關稅本身也未針對特定商品——反而是全面加徵。如果威脅只有特定商品，那全面關稅反而違反 IEEPA 要求「措施必須直接處理該威脅」。綜上，他主張最高法院應藉此案件明確劃定 IEEPA 的界線，避免行政部門利用「緊急狀態」繞過國會、破壞既有貿易法律架構。
違法疑慮明顯，關稅後新秩序何以持續？
不過，雖然本案在聯邦法院連續多次敗訴，但各個法院都迴避了關稅合法性的問題，以至於案件能順利進入最高法院。在法律程序上，關稅有相當高的可能性會被撤銷，即便如此，許多國家仍選擇與川普政府談判，積極推動各種雙邊協議。為何會出現這種看似矛盾的現象？
首先，雖然美國憲法賦予國會課稅與管理對外貿易的權力，但自 1930 年代以來，國會逐步授予總統多種可對外加徵關稅的法定工具，包括著名的《301條款》。然而，這些授權都需要冗長的調查、程序與公聽會，無法像 IEEPA 一樣「立即生效」。川普在第一任期已極力擴張 301 的使用，但到了第二任期，他顯然希望找到更快速、無需調查的新工具，因此選擇以 IEEPA 直接宣布緊急狀態並施加全球性關稅。由於 IEEPA 本意在於對外國進行制裁，而非課徵關稅，法院多次裁定川普此舉違法。然而，對外國政府而言，即使川普最終在 IEEPA 案中敗訴，他仍然可以改用其他授權重新施壓，只是程序較慢、成本較高。因此，各國普遍不願把希望寄託在法院，而傾向「先談再說」，以免未來面臨更麻煩或更廣泛的關稅措施。換句話說，川普的手上裡還有許多替代方案，各國不敢賭他真的會停止貿易施壓。
除了法律面因素，美國過往的政治結構一直都在邁向「總統主導對外關係」強化的方向發展。從川普自執政起，就不斷希望強化總統權力邊界，美國總統各類決策所受最大限制通常來自於國會，在戰爭方面亦然，美國總統與國會就戰爭決策權長期存在衝突關係：總統作為三軍統帥，國會則擁有宣戰或終止戰爭的權力，以及限制軍事行動和掌控軍事預算的權限。舉例而言，按美國《戰爭權力法》（War Powers Resolution, WPR），總統若想開啟對外超過60天的軍事行動，需得到國會書面授權。然而總統因為行政第一線的先機，加之秉持總統制行政特權之優勢，歷史經驗中美國宣戰之決策經國會授權者極少，大都先斬後奏，而國會在事後也未究責。
授權徒具條文之時，人事杯葛也可以是一個限制手段，因為美國行政官員理論上應當要經參議院同意方能上任。不過，《聯邦空缺改革法》（Federal Vacancies Reform Act, FVRA）的存在能在短期內架空人事同意權，因為該法允許總統在閣員空缺出現時為臨時之任命，效期兩年。此時聯邦最高法院也會是一個牽制力量，只要行政命令被廢，任命的效力就會被排除，但不論是拜登或川普都在其任內不斷擴張權力邊界，乃至於一時無視憲法法庭就特定命令之廢止判決（Andrea, 2024）。何況，Trump v. United States 一案中，聯邦最高法院分出以三階段層級化總統的刑事豁免保障：最高層級係行使憲政權力之時，此時總統受絕對刑事豁免；其次，若落在「外部限界」（outer perimeter）的範疇內，也能獲得推定性刑事豁免；最末者係唯非官方行動，此時總統不受保障。在本文的脈絡當中，國安外交之決策權向為美國總統重大憲政權力，準此，多數相關決策都將受豁免權保護，憲政制度根本無從箝制。整體觀之，「美國政治制衡力漸失，政治咎責週期慢慢被拉長到四年一輪，大選更顯重要。體制修正上，當設法分散總統外事決策權、預防極端勢力……」（羅澤，2024）另外，最高法院過去也曾透過法律詮釋方式維持總統重大政策，因此本案即便下級法院不利於川普，也不能預設最高法院會否決這些關稅。法院近年對總統在外交、國安領域的裁量愈加尊重，也提高了川普勝訴的可能性。
因此，從各國的角度來看，形勢相對清楚：即使法院可能推翻 IEEPA 關稅，川普仍可用其他手段重新出擊；即使司法不支持，行政權在美國的對外政策中仍強勢崛起；在這種環境下，最務實的選項就是持續談判，以避免未來面臨更惡劣的壓力。川普關稅案象徵著美國對外經貿政策在法律與政治層面都朝向總統集權化發展，也迫使其他國家不得不更直接地面對美國總統個人，而非依賴傳統的制度性制衡。筆者認為，川普關稅一案，不但是美國行政權擴張的縮影，也是美國民主憲政衰退的重要象徵，未來司法權在制度上終究是否具有過往關鍵的制衡作用，恐難斷言。
撰文／本會研究助理 羅澤
參考文獻
Pahis, S. (2025, October 17). The IEEPA tariffs are based on pretext. Lawfare. https://www.lawfaremedia.org/article/the-ieepa-tariffs-are-based-on-pretext
Bateman, J., & Harrell, P. (2025, November 5). Why countries keep making deals with Trump, despite the Supreme Court tariff case: And how the tariffs are one more example of the president’s increasing power over foreign policy. Carnegie Endowment for International Peace. https://carnegieendowment.org/emissary/2025/11/tariffs-supreme-court-ieepa-trump-foreign-policy?lang=en
Andrea Ruth. (2024). Three times Biden disregarded the ‘limits of presidential power. Washington Examiner. https://www.washingtonexaminer.com/opinion/3069580/three-times-biden-disregarded-the-limits-of-presidential-power/
Trump v. United States，625 F. Supp. 3d 1257 (S.D. Fla. 2022). Supreme Court of the United Nations. https://www.supremecourt.gov/opinions/23pdf/23-939_e2pg.pdf
羅澤（2024）。刺川失拜：民主黨何去何從？。政大外交系學會。https://www.instagram.com/p/C92LjpItKD3/