張冬方:歐盟的經濟安全政策和檔都宣稱以country-agnostic的方式出現，但擺脫不了“沒有提到中國，但指向中國”的“嫌疑”。相比起外商直接投資審查，對外投資審查遠遠更激進。而且，作為維護經濟安全的手段，對外投資審查可以算得上是新事物。最近，歐盟在被稱作為“燙手的山芋” 的該新事物上邁出了第一步。 

1月24日，歐委會發佈了經濟安全一攬子計畫，同時，歐委會發佈了《對外投資白皮書》，接下來將歷經徵詢公眾意見、成員國對對外投資進行監測和評估、對外投資風險評估三個階段，最後由歐委會提交應對政策建議，整個過程將持續到2025年。

根據歐委會收集到的資料，在2013年到2022年期間，歐企在第三國的收購和兼併交易約12800起，金額達1.4萬億歐元，風險投資共26000起，金額達4.08億歐元。這兩類投資的最大目的國為美國和英國，兩者占總交易量的一半以上、總資金額的約70%。

白皮書稱，從地緣戰略的角度來看，歐盟並非第一個考慮出臺對外投資監管政策，像日本和中國這樣的國家已經對對外投資進行控制，而美國則正在建立相關的框架。過去的幾年，一些國家的經濟安全政策無論在程度和範圍上，還是工具更新上都發生了變化。而目前的發展態勢為轉向主動進攻性的政策，且結合了經濟安全和韌性，不僅不讓自己暴露在安全風險之下，也確保其經濟能夠抵禦衝擊和第三國的武器化。在2017年到2022年期間，一些國家強化了防禦性和進攻性的經濟安全政策。自2017年以來的防禦性政策包括外商直接投資審查、出口管制、網路安全和資料保護，而進攻性政策包括制裁和供應鏈韌性。2023年的發展趨勢包括進一步加強供應鏈韌性、如何防止和應對經濟脅迫、對外投資審查、經濟安全計畫的制度化。

在歐盟眾成員國中，德國在考慮監管對外投資上走在了最前列。其《中國戰略》的外交部版本曾稱，如何對德企或歐企于安全至關重要的在華投資進行審查，德國將對此進行研究，並建立合法條件。歐盟委員會宣佈，將研究為應對向第三國投資的相關安全風險可能採取的措施。德國政府將積極參與這一程式。德國已經採取了一系列措施試圖降低中國作為投資目的地的吸引力、疏導德企在華投資。2022年5月，德國經濟部以人權為由拒絕批准某德企在華投資的政府擔保延期申請。德國政府從積極推動《中歐全面投資協定》，到成員國中第一個出臺《中國戰略》、在對外投資監管上躍躍欲試，已經發生了180度的轉變。

當然，歐盟的白皮書中並沒有提到中國。歐盟的經濟安全政策和檔都宣稱以country-agnostic的方式出現，但擺脫不了“沒有提到中國，但指向中國”的“嫌疑”。

經濟安全政策的必要性，和以對外投資審查作為保證經濟安全的手段的必要性，其實是兩個問題。白皮書認為，在技術洩露風險可能性上，對外投資、出口和外商直接投資是均等的。歐盟已經存在針對兩用物項的出口管制措施和外商投資審查機制，但是敏感技術仍然可以通過對外投資的方式發生洩露，歐盟甚至都沒有在對這樣的對外投資進行監測，更談不上有效控制了。總之，歐委會認為，在先進技術洩露風險上，對外投資存在漏洞。

2023年10月，歐委會建議與歐盟成員國共同對先進半導體、人工智慧、量子技術和生物技術四個技術領域進行風險評估，之所以選定該四種技術，在於這些技術“在技術安全和技術洩露上很可能存在最敏感最緊迫的風險”。

對外投資審查之所以被人稱作為“燙手的山芋”，除了因為其作為經濟安全政策手段的激進，還在於它在歐盟境內執行上的難度。歐盟層面的對外投資監管意味著，在負責貿易的歐委會和獨立決定投資和安全政策的成員國之間，將發生一場權力博弈，也意味著，對外投資審查還會挑戰自由市場原則和觀念、衝擊經濟和安全之間的界限。

摘自FT中文網

歐盟提5項經濟安全措施 監管科技出口及外來投資

歐盟執委會今天提出5項經濟安全具體措施方案，包括擴大外來投資審查、諮商建立對外投資監管機制、形成一致的敏感科技出口管制辦法、強化研發軍民兩用科技、避免跨國科研合作成為安全漏洞。

歐洲聯盟執行委員會（European Commission）自去年6月公布「經濟安全戰略」（European Economic Security Strategy）構想後，今天進一步提出落實政策的5項具體措施。首先是外來直接投資（FDI）進入歐盟市場的審查將全面強化。

歐盟在2020年開始實施FDI審查規定，當時只與14個本身已有相關機制的成員國合作，3年來審查共1200個案件，執委會的角色是與會員國交換資訊、提醒，並可提出書面意見，但個案准否權力仍在各國手中。

執委會打算在此基礎上強化，包括使27個歐盟成員國全都建立自身的審查機制、協調各國法規標準並促進溝通、設定強制進入監管的案件領域。目前仍有賽普勒斯、馬爾他等國缺乏FDI審查辦法，恐成歐盟破口。

此外，FDI審查對象將擴大到雖是歐盟內部的跨國投資案，但投資者背後最終控制者來自非歐盟國家。例如中資透過在歐盟設立的子公司或合資公司，到另一歐盟國家投資港口等敏感設備，歐盟執委會過去無法干涉此漏洞，未來則能提出意見。

若是歐盟企業到外國直接投資涉及敏感科技，歐盟也打算開始監管。執委會指出，目前歐盟各國對赴外投資設廠也都沒有審查機制，因為是全新作法，執委會將漸進透過3個月的利害相關者諮商、建立風險認知、12個月試行評估個案等步驟之後，再與歐盟國家討論出審查必要性和作法。