中東繼續前進 尋找後美國秩序

本期《外交》雜誌研究受美國牽制已久的中東前景,二次大戰之後,美國的中東政策基於兩個權力平衡點,美國和蘇聯的平衡, 以及以色列與阿拉伯國家的平衡。在美國政策變化的背景下,地區大國正面臨新風險,尋找新機遇。

在9/11 襲擊和美國入侵伊拉克之後,美國前總統小布希宣布一項由美國「務實理想主義」推動的「中東自由前進戰略」。幾年後,前美國總統歐巴馬也宣布,美國中東政策充滿希望的「新起點」,並在「數十年接受世界本來面目」之後,稱讚阿拉伯起義是「追求世界本來面目的機會」。 但沒過多久,這宏大的聲明就與嚴酷的現實發生衝突——讓美國政策制定者,爭先恐後收回承諾,而不會讓事情變得更糟。

美國在民主黨和共和黨政府的領導下,華盛頓已經證明,摧毀國家比建立國家要好得多。但必須接受與極端政權打交道,在中東減少一些破壞。有輿論研究發現民主未能產生中東人民迫切渴望的那種經濟變革的原因——有越來越多的人以中國為榜樣,而非美國。

在美國政策變化的背景下,地區大國既面臨新風險,也尋找新機遇。卡里姆·薩賈德普爾認為,伊朗採取的戰略是以國內嚴重疲軟為代價實現短期地區主導地位。邁克爾·辛格將亞伯拉罕協議和日益增長的阿以正常化浪潮視為預示著中東的戲劇性重組。Marwa Daoudy 考慮了區域行為者如何將氣候變化武器化,利用稀缺和苦難來獲取短期利益。

最後,馬克·林奇認為,更好地解決該地區問題必須從解決一個更基本的問題開始:一張過時的地圖。美國學者和政策制定者一直堅持對中東的定義,這威脅到美國的戰略對塑造該地區的實際動態視而不見——更糟糕的是,使華盛頓很可能繼續在那裡犯下災難性的錯誤。

為什麼民主在中東停滯不前

2011 年,中東各地的公民走上街頭,要求更具代表性的政府、社會正義和經濟改革。在埃及和突尼斯,抗議運動推翻了統治了數十年的獨裁者;該地區其他地方的專制政權受到前所未有的驚嚇。阿拉伯之春激發了全世界的想像力,並挑戰了長期以來對該地區政治文化的假設。

然而,在短短幾年內,希望大部分都讓位於絕望:舊秩序捲土重來——在某些地方甚至比以前更加壓抑。然而,這一結果並沒有解決中東民主未來的根本問題。抗議運動和新生的民主政府最終未能結束長達數十年的威權統治時代,但這並不一定意味著對民主變革的渴望已經消散。即使獨裁者在阿拉伯之春之後的幾年裡重新確立了控制權,許多分析人士仍然斷言,起義釋放了對新經濟和政治安排的渴望,標誌著一個更具包容性的時代的曙光。按照這種觀點,在中東,歷史的弧線確實很長,但仍然在向民主傾斜。

今天,該地區面臨著幾十年來拖累其經濟發展的相同問題:高失業率,尤其是年輕人;勞動力參與率低,尤其是女性;缺乏高質量的教育;不平等加劇;和猖獗的腐敗。COVID-19 大流行使情況變得更糟,不僅導致疾病和死亡,而且還引髮油價暴跌、旅遊業急劇下降以及各種經濟活動的全面下滑。

所有這些壓力和困難可能會導致一些觀察家預計抗議和變革的呼聲會再次爆發。2019 年,在大流行爆發之前,長期獨裁者在阿爾及利亞和蘇丹被罷免,抗議活動迫使伊拉克和黎巴嫩政府更迭。然而,在很大程度上,這些發展背後的運動呼籲更好的治理和經濟管理,而不是民主本身。阿拉伯世界的人民似乎從過去十年的反抗中吸取了最重要的教訓:民主變革不一定會帶來經濟改善。事實上,今天,該地區更專制國家的人們往往比更傾向於民主的國家的人們更傾向於從更有利的角度看待他們的經濟狀況。

隨著美國影響力的減弱,中國模式對許多阿拉伯人更具吸引力

與此同時,自阿拉伯之春以來的十年裡,美國從該地區撤退的方式令人質疑它對那些反對壓迫政權的人的支持。儘管華盛頓在 2011 年拒絕大力支持美國長期盟友埃及獨裁者胡斯尼·穆巴拉克,但它也拒絕對抗 2013 年推翻穆巴拉克倒台後最終出現的民選政府的軍事政變。美國對反對敘利亞獨裁者巴沙爾·阿薩德(Bashar al-Assad)的反對派的誇誇其談也沒有得到真正的支持。

隨著美國影響力減弱和地區經濟停滯不前,中國的經濟和發展模式以及在較小程度上俄羅斯的模式對許多阿拉伯人更具吸引力,特別是與西方新自由主義的感知局限性形成鮮明對比。至少在中東許多人看來,中國和俄羅斯的製度似乎避免了民主的政治動盪,並提供了穩定和經濟增長的承諾。這種觀念上的轉變可能會對美國參與中東的未來產生復雜且有些違反直覺的影響。令人驚訝的是,在近年來傾向於民主的國家中,人們往往將中國和俄羅斯視為比美國更有利的經濟夥伴——而在中東一些偏向威權主義的國家,

權威的答案

阿拉伯晴雨表的結果清楚地表明了一個明確的信息:普通阿拉伯人想要經濟尊嚴,並且正在拼命尋找可以提供它的治理體系。由於民主未能在整個中東地區實現經濟發展,許多普通阿拉伯人——包括一些十年前曾希望實現民主的人——現在似乎對中國和俄羅斯提供的威權模式更加開放。根據世界銀行的數據,自 1970 年代後期以來,中國的體制已使 8 億多人擺脫了極端貧困——這正是中東許多人迫切希望實現的那種經濟轉型。在中國,2000 年的人均 GDP 為 2,194 美元,到 2020 年達到 10,431 美元。俄羅斯的人均 GDP 在這 20 年間翻了兩番,從大約 7,000 美元增加到大約 28,000 美元。同時,

隨著美國對中東的關注減少,中國和俄羅斯已經介入。通過“一帶一路”倡議,北京與多個阿拉伯國家政府簽署了經濟合作協議。正如研究員查爾斯·鄧恩(Charles Dunne)所指出的,“中國在 2016 年成為該地區最大的外國投資者,自 BRI 啟動以來,北京已向中東地區注入了至少 1230 億美元的 BRI 相關項目融資。” 俄羅斯沒有提供同樣類型的經濟援助,但發揮了積極的軍事作用。通過乾預以支持其在利比亞和敘利亞的盟友,莫斯科在蘇聯解體後數十年的緊縮政策之後,標誌著它重新與該地區接觸。

隨著美國對中東的關注減少,中國和俄羅斯已經介入。

因此,許多阿拉伯人傾向於希望他們的政府與北京和莫斯科建立更牢固的經濟聯繫也就不足為奇了,即使這樣做意味著減少他們國家與美國的經濟聯繫。然而,阿拉伯晴雨表的調查顯示了一個具有啟發性的模式:在傾向於民主的國家,人們顯然更傾向於改善與中國和俄羅斯的經濟聯繫,而不是加強與美國的經濟聯繫,而在傾向於獨裁的國家,人們更傾向於加強與中國和俄羅斯的經濟聯繫。與美國的關係仍然具有很大的吸引力。2018 年在黎巴嫩,42% 的受訪者希望與中國建立更緊密的經濟聯繫,43% 的受訪者希望與俄羅斯建立更緊密的經濟聯繫,而只有 36% 的受訪者希望與美國建立更緊密的聯繫。在伊拉克人中,51% 的人讚成加強與中國的關係,俄羅斯佔 43%,美國僅佔 35%。在突尼斯,63% 的人同意他們希望與中國建立更牢固的關係,50% 與俄羅斯,只有 45% 與美國。這些國家的公民在對與華盛頓的經濟關係形成意見時似乎沒有考慮到美國的民主制度。

在傾向於獨裁的國家,情況更為複雜,與美國建立更緊密經濟聯繫的前景更好。在約旦,70% 的受訪者表示他們希望與中國建立更牢固的經濟聯繫,高於對美國做出相同回應的 57%。但只有 43% 的人讚成加強與俄羅斯的關係。在埃及,俄羅斯的評價最高:38% 的受訪者希望與俄羅斯建立更緊密的經濟聯繫,36% 的受訪者希望與美國建立更緊密的經濟聯繫,30% 的受訪者希望與中國建立聯繫。在摩洛哥,49% 的受訪者希望與中國建立更緊密的經濟聯繫,43% 與美國,40% 與俄羅斯。

在全球大國中,中國是阿拉伯晴雨表在 2018-19 年調查的 12 個國家中最受歡迎的潛在經濟夥伴。然而,目前尚不清楚這種更密切的關係在多大程度上有利於北京,至少在贏得普通阿拉伯人的心和思想方面,尤其是在 COVID-19 大流行之後。例如,根據在 7 個國家進行的阿拉伯晴雨表調查顯示,儘管中國在“疫苗外交”方面做出了積極努力,但在 2020 年夏季至 2021 年春季期間,該地區對中國的看法變化相對較小。

中東的盡頭

隨著中東地區的民主化和經濟發展繼續停滯不前,許多分析家和權威人士將把責任歸咎於他們認為阿拉伯政治文化中的缺陷,有些人認為阿拉伯政治文化對民主特別不友好。這種觀點是錯誤的,不僅因為它免除了支持中東獨裁統治者以促進其自身利益的外部行為者,還因為它忽略了經濟停滯在使許多普通阿拉伯人反對民主變革理念方面的作用。近年來,人們對民主的興趣和信心急劇下降,但這並不反映阿拉伯政體未能掌握自由的價值。相反,它反映了國際、地區和地方行為者未能解決該地區根深蒂固的經濟問題。

為了減緩威權主義的發展並在中東給民主和自由主義理想提供另一個機會,美國和國際參與者需要回歸基本面。任何促進民主的努力都必須考慮到公民對經濟尊嚴的渴望。僅對抽象概念的訴求是沒有說服力的。阿拉伯人渴望自由和正義——但如果民主不能提供麵包,阿拉伯人就會支持這樣做的政治制度。

美國的中東是由石油流動和殖民歷史塑造的。

在冷戰初期,埃及總統賈邁勒·阿卜杜勒·納賽爾的泛阿拉伯主義強化了中東作為文化政治統一體而非人為構造的概念。巴勒斯坦問題和非殖民化鬥爭激發並統一了阿拉伯世界,國家元首通過他們對以色列和阿拉伯統一的立場來定義自己。在埃及和其他北非國家,對撒哈拉以南非洲人口的種族主義態度促成了中東在種族和文化上與周邊地區截然不同的觀念。與此同時,中亞大部分地區併入蘇聯,證明阿塞拜疆、哈薩克斯坦和土庫曼斯坦等國家被排除在冷戰競爭的地區之外是合理的。

這一中東概念為美國一系列外交政策學說和安全聯盟奠定了基礎,這些關係儘管經歷了伊朗革命等動盪,但幾十年來一直保持石油流通和穩定。然而,這是有代價的。受過根據這張地圖進行思考的訓練,並且經常受到從殖民時代繼承下來的東方主義觀點的影響,學者和政策制定者傾向於在對該地區作出結論時沒有考慮到超越其邊界的許多社會和政治力量。例如,9/11 襲擊迅速產生了一種共識,即它們是由阿拉伯中東的特定病態驅動的。

同樣,長期以來認為穆斯林國家以某種方式獨特地抵制民主的觀點忽視了中東獨裁復原力的真正驅動因素:西方支持的石油君主國和阿拉伯強人對其治理不善的公民幾乎沒有責任感。它還忽視了穆斯林經常參與中東以外的許多民主國家——從印度和印度尼西亞到美國本身。如果穆斯林有機會,他們將不可避免地選擇激進的伊斯蘭政府,這一假設已被用來證明美國數十年來未能支持那裡的真正政治改革是正當的。

在所有這些方面,美國的中東概念更多地是一種限製而不是一種資產,但幾十年來,它已被證明非常具有粘性。即使在 9/11 事件有力地揭露了紮根於阿富汗、埃及、沙特阿拉伯和蘇丹的基地組織等組織的全球聯繫之後,美國的政策仍繼續受舊範式的驅動。入侵伊拉克的部分理由是重建中東的決心,喬治·W·布什政府的“自由議程”推動了一場針對阿拉伯世界的思想戰爭,據稱阿拉伯世界本來就容易出現獨裁主義和宗派暴力。最近,類似的假設導緻美國未能預見或有效應對 2010-11 年席捲阿拉伯世界的民眾起義浪潮。

政治出界

對美國決策者而言,阿拉伯起義提供了欺騙性的教訓。起初,抗議活動從突尼斯和埃及迅速蔓延到該地區其他大部分地區,這似乎表明中東重新團結起來。進一步強調單一地緣政治舞台的想法是隨後發生的爭吵:卡塔爾、沙特阿拉伯和阿聯酋干預了利比亞、敘利亞和也門的戰爭,並干預了埃及和突尼斯發生的過渡。然而,該地區影響力增長最快的國家——伊朗、以色列和土耳其——根本不屬於阿拉伯世界。此外,阿拉伯獨裁者很快開始將其人口的相互聯繫視為對他們自身生存的威脅,許多人試圖鎮壓泛阿拉伯政治運動,如穆斯林兄弟會和自由活動家網絡等。

今天,如果有的話,許多中東國家的政治發展已經使該地區的傳統邊界變得越來越沒有意義。蘇丹 2018 年的革命——以及最近的軍事政變——得到了中東主要大國埃及的支持,但遭到了代表 55 個非洲國家的國際機構非洲聯盟的反對——顯示了該國跨越兩個地區的程度。在非洲其他地方,移民和薩赫勒地區伊斯蘭叛亂的增長已經將馬格里布州的政治、安全和經濟利益轉移到了南方。利比亞的內戰助長了移民、武器、毒品和激進主義在中非的流動,進一步模糊了北非與非洲大陸其他地區之間的界限。許多從中東抵達歐洲的移民來自撒哈拉以南的國家。為應對薩赫勒地區日益增長的戰略重要性,摩洛哥專注於在西非傳播其宗教權威,阿爾及利亞一直參與馬里的安全行動。

其他政治動態也揭示了將中東定義為單一地理區域的有限價值。例如,伊朗與沙特的競爭在北非沒有什麼意義。在 2017 年該地區幾個國家封鎖卡塔爾之後,卡塔爾、沙特阿拉伯和阿聯酋之間的政治鬥爭不僅在鄰國阿拉伯國家而且在整個非洲大陸甚至在華盛頓都在爭奪支持。伊斯蘭國(也稱為 ISIS)的吸引力甚至超過了基地組織的吸引力,其全球性多於區域性,這從外國武裝分子湧入敘利亞以及該運動在非洲和亞洲的蔓延就可以看出。當一些最活躍的聖戰叛亂在尼日利亞馬里展開時,很難維持基於據說是阿拉伯獨有的問題的反恐模式,

與此同時,最近一些最大的衝突已經挑戰了該地區假定的地理環境。利比亞的內戰破壞了馬里和其他非洲鄰國的穩定。當沙特阿拉伯在 2015 年建立聯盟以支持其對也門胡塞叛軍的干預時,它不僅尋求志同道合的阿拉伯國家的幫助;它還向提供基地和部隊的厄立特里亞、巴基斯坦和蘇丹尋求支持。與此同時,阿聯酋對胡塞武裝實施海上封鎖,使其在非洲之角建立了軍事存在,並加強了位於戰略位置的索科特拉島,該島比阿拉伯半島更靠近非洲。雖然它通常被視為一場典型的中東戰爭,但也門的衝突已經以質疑該地區所謂邊界的方式展開。

市場東移

正如最近的政治動態已經使中東的舊地圖變得過時一樣,大規模的社會變革也是如此。從 1950 年代到 1980 年代,勞動力從較貧窮的阿拉伯國家大規模遷移到快速發展的海灣國家,在該地區建立了強大的聯繫。匯款在埃及和黎凡特大多數州的非正規經濟中發揮了關鍵作用,工人在海灣國家的長期逗留使保守的伊斯蘭思想得以傳播,而這些思想以前在沙特阿拉伯以外的地方並不多見。但在 1990 年伊拉克入侵科威特之後,巴勒斯坦和也門工人經常被視為不忠誠,阿拉伯移民勞工在該國越來越多地被政治上更安全的南亞工人所取代。

同樣,阿拉伯媒體也失去了很多主題連貫性。直到 2011 年,阿拉伯衛星電視在大眾層面塑造了一種共同文化,包括在阿拉伯起義期間。但在此後的十年裡,媒體格局已經變得巴爾乾化,反映了該地區的政治兩極分化。因此,半島電視台在 1990 年代和本世紀初曾是阿拉伯公共政治的共同平台,但在 2011 年之後,它只是眾多黨派媒體平台之一,包括總部位於沙特的 Rotana Media Group、總部位於阿聯酋的阿拉比亞和伊朗的阿拉伯語 Al-Alam。這樣的電台加強了政治兩極分化,每個人的敘述都被其政治範圍內的人所接受,而被其政治範圍之外的人所蔑視。社交媒體曾經是阿拉伯公眾融合的一股力量,但通過廣泛使用機器人軍隊和審查制度,已被埃及和沙特阿拉伯等政權武器化,並已分裂為敵對的孤島。

與巴格達相比,迪拜與新加坡的共同點更多。

在過去的二十年裡,全球金融市場本身已經重塑了一些最富有的中東國家的方向,包括科威特、卡塔爾、沙特阿拉伯和阿聯酋。鑑於他們對西方房地產和體育俱樂部的大量投資,他們與亞洲日益增長的經濟聯繫,以及他們大量的非阿拉伯服務人員和西方外籍人士,將這些地方視為全球資本主義的中心,而不是中東東部各州;與貝魯特或巴格達相比,迪拜與新加坡或香港的共同點更多。同樣,沙特阿拉伯和阿聯酋對以色列製造的數字監控工具的使用與中國的模式一樣,與其他阿拉伯國家的模式一樣。

反過來,曾經作為阿拉伯世界統一力量的以巴衝突的重要性急劇下降。針對以色列在約旦河西岸不斷升級的定居點的抵制、撤資和製裁運動吸引了美國大學校園和國會大廳的興趣,而不是中東。與任何阿拉伯首都相比,歐洲、聯合國和國際刑事法院是巴以爭端的中心戰場。今天的巴勒斯坦事業雖然在西方獲得了前所未有的支持,但很少得到阿拉伯地區國家的同情,巴林和阿聯酋決定與以色列關係正常化就證明了這一點在 2020 年亞伯拉罕協議中。儘管該協議的具體影響有限,但以色列人似乎以一種宣洩的心情接受它,部分原因是它標誌著中東已成為阿拉伯人和以色列人的主要安全或政治問題的主要舞台。

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