賴清德總統宣示將成立主權基金，中央銀行前總裁彭淮南21日接受中國時報專訪表示，成立主權基金「茲事體大」，擔任央行總裁時對此事一直抱持開放態度，「我從來沒有擋」，但堅持一定要立專法、成立專責機構管理，且不能無償撥用外匯存底，因新加坡淡馬錫、挪威退休基金在金融海嘯時，都曾出現大額虧損，若沒有立專法，一定過不了立法院這關。

基金預算及組織 現行法令難規範

　朝野討論主權基金逾20年，始終是「只聞樓梯響」，但賴政府轉為積極，賴清德在就職周年宣布，成立由政府主導的主權基金，打造國家級的投資平台，利用台灣產業優勢、布局全球，投資國際市場，連結AI時代主要目標市場，可望拍板定案。

　馬英九、蔡英文等2位前總統任內，雖有人倡議成立主權基金，但並未落實，一般認為是「卡」在央行。對此，彭淮南告訴本報「我哪有反對！」他說，央行態度沒變過，對成立主權基金態度開放，但堅決反對無償撥用外匯存底，「外匯存底跟主權基金不一樣，不能畫等號」，也不該把央行反對外匯存底無償撥用，簡化為他個人或是央行反對成立主權基金。

　彭淮南表示，早期的主權基金都是由石油輸出國家成立，在非產油國中，以新加坡的政府投資公司（GIC）及中國大陸的中國投資公司（CIC）為代表，但實際運作上，各國政府退休基金都算廣義的主權基金，例如日本政府退休基金、挪威的政府退休基金。

無法迴避立法院監督 虧損誰負責

　彭淮南說，勞動部成立後，勞保、勞退及國民年金委由勞動部操作，再加上銓敘部主管的退撫基金，總規模相當龐大，且有很大部分投資海外資產，雖無主權基金之名，但已有主權基金之實。如果要再成立主權基金，就是先立法，並由專業機構管理運作。

　彭淮南表示，成立主權基金茲事體大，他任內堅持要立專法，因主權基金的人事、預算及組織，均極具特殊性，以我國現行人事法規、國營事業管理法、預算法等，都無法因應其需求，且多數已開發國家都是以專法規範主權基金設立及運作，台灣在沒有訂立專法規範前，不宜貿然成立。

　彭淮南表示，主權基金追求報酬極大化，絕對不是毫無風險，2008年金融海嘯發生時，全體主權基金虧損6000億美元，其中，挪威的政府基金就虧損907億美元，賠掉該基金四分之一，如果沒立專法，一旦出現那麼大的虧損，究竟要由誰負責？也無法迴避立法院監督。

基金來源 應由財部發債撥款或出資

　至於主權基金錢從哪來？彭淮南說，央行提議由財政部發債、撥款或出資，這些都可以討論，「但絕對不可以無償撥用外匯存底」，因為外匯存底與主權基金的目的迥然不同，兩者操作原則也不同，切勿將外匯存底以主權基金的方式操作。

　彭淮南直言，成立主權基金就是要追求報酬、創造財富，但外匯存底是拿來挹注國際收支失衡的外匯需求，及維持外匯市場的秩序，這是完全不同的任務，外匯存底首重安全性與流動性，不宜承擔高風險。

　彭淮南表示，只有承擔的風險與具有的流動性一致下，資產報酬率的比較才有意義，主權基金承擔較高風險，因此報酬率比較高，但不是永遠都賺錢，尤其當金融危機發生時，往往無法全身而退，而遭受龐大損失，平時的高報酬率也會被抵銷。

　彭淮南說，央行或許可以在評估安全性與流動性無虞下，將「很小部分」的外匯存底委由主權基金操作，但前提是要有專法，若無專法，不能隨意動撥外匯存底，且這些錢也非「無償」，受託機構仍須在專法的規範下，與央行釐清權利義務。

財部：主權基金財源 責無旁貸

財政部長莊翠雲則表示，主權基金設置要審慎規劃、設立專法，行政院會再召集國發會、中央銀行和財主單位研議，財政部對財源籌措「責無旁貸」，但針對用稅收高於預算數的部分支應主權基金，須先考慮主權基金成立的規模要多大，以及稅收是否足以支應，因稅收實徵執行如果優於預算數，必須優先還債。

嚴宗大指出，針對成立主權基金，央行一直以來不斷重申，建議由財政部發債、財政部撥款、財政部出資三方式，不宜由外匯存底「無償撥用」。嚴宗大還表示，主權基金代表政府財富運用，基本上是整個政府主導案子，應該還是要跨部會之間的溝通，從前總裁彭淮南任內，央行對成立主權基金都沒有反對，但反對從央行外匯存底無償撥用。因此央行建議，可以購買央行外匯轉存未來的主權基金，一直以來都有提供處理設置的方式，但立場是不適合用外匯存底直接無償撥用。

莊翠雲認為，財政部對主權基金財源籌措責無旁貸，但相關細節待研商，且籌措財源和擔任管理機關是兩件事。行政院會再詳盡規畫討論由哪個部會擔任管理機關。針對用稅收高於預算數的部分支應主權基金，莊翠雲說明，首先必須考慮主權基金成立的規模要多大，以及稅收是否足以支應，且現行預算法規定，稅收實徵執行如果優於預算數，必須優先還債。

至於用歲計賸餘支應或是透過發債挹注，現有歲計賸餘水位其實沒有那麼高，且公共債務法目前也沒有可透過發債挹注主權基金的相關規定，所以如果要發債，須透過專法規範。

莊翠雲強調，主權基金的諸多細節都尚待跨部會研議，包括未來投資規模與策略、是否由專責經理人操作、管理機制透明化、財源來源等，都必須透過專法處理。過去政府部門也曾討論過主權基金，但當時沒有那麼明確，近來國內外環境也有變化，例如美國對等關稅因素，美國總統川普年初也提到，美國要設立主權基金。

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近期，成立自己的主權基金的聲量越來越高，行政院、央行、財政部、國發會、主計總處等相關單位紛紛對此表達支持；而日前，總統賴清德也在520的周年談話中正式宣布我國將成立主權基金，打造國家級的投資平台，布局全球，連結AI時代的主要目標市場。為何許多國家都有「主權基金」？它到底有什麼特別的功用？它與我國的四大基金又有什麼不同？(經濟日報整理)

什麼是主權基金

「主權財富基金」（Sovereign Wealth Fund）是由政府擁有、管理的投資基金，目的大致是透過長期投資，為國家儲備財富、平衡財政波動，或是達成特定的政策目標，例如保障未來世代利益或提升國家戰略影響力。

與各國中央銀行手中持有，進行低風險、保本操作的「外匯存底」不同，主權基金會投入收益取向的高風險標的，像是股票、債券、不動產、基建，甚至私募股權等多元資產，行為就像一般在市場上進行交易的投資基金。

根據於2008年制定、國際共識的主權基金標準《聖地牙哥原則》（The Santiago Principles），一個主權基金必須滿足的條件可以濃縮成以下三項：1. 必須為政府所有，包括中央或地方政府、2. 投資標的必須包括海外資產、3. 必須出於「財政目標」而投資

主權基金的錢從哪來？誰來用？怎麼用？

資金來源

說到基金就是錢，那麼主權基金到底是用哪來的錢進行投資的呢？一般來說，財源可能來自於國家出口自身的天然資源，比如石油、天然氣、鑽石或礦產等所得到的收入；與中央銀行購買、租借外匯存底；國家的財政盈餘；或是從投資盈餘中再次投入。除此之外，較為罕見的狀況還有烏干達以國際援助成立，或是中國大陸發行特別公債來籌措財源的主權基金。

管理機構、法規

主權基金由各國政府的財經相關部會，如中央銀行、財政部、經濟部等組織依據專法而特別設立的專責投資機構進行管理。由於追求的是長期的高報酬，主權基金較能夠接受市場短期的劇烈波動；若未訂專法給予合理管理彈性，專業的管理人可能因基金在短期的市場劇烈動盪中面臨大幅虧損，而受到立委質疑及監察院彈劾，影響其正常運作及長期投資決策。因此，這些主權基金的專法通常會賦予其一定的獨立性和隱密性，讓他們在指定的監管單位之下得以相對自由地進行交易。

另外，由於主權基金的規模龐大、隱密性高，又能夠自由操作，甚至可以透過投資、併購具有先進科技的公司或是他國的重要資源來獲取技術、戰略知識以達到政治目的，威脅其他國家的安危，於是這一點也在《聖地牙哥原則》當中受到制約。

基金用途

作為由國家所控制的資產，主權基金主要有著國內經濟穩定、退休準備、長期儲備、外匯準備、建設發展與戰略投資等六大功能。

在國家經濟榮枯轉換時期，主權基金可做為調節財政的工具，降低市場震盪、波動的衝擊。景氣大好時可將多餘資金投入主權基金，避免市場過熱、通膨；若是景氣衰退時，再拿出基金來救市或補貼民生，維持經濟平穩。有些主權基金則專門操作該國的外匯存底，在維持一定的流動性保障的同時，將可支配部位投入風險資產當中，一方面提高報酬率、一方面也可在匯率變動時減輕衝擊。

追求長期、高報酬的主權基金，可以作為國家的退休養老金、資本長期增值等，以長期、分散的多角化投資慢慢將國家所擁有的一次性資源轉換成可以長期獲益的資產，用來保障國家、國民的未來，並減緩未來耗盡可出口的天然資源時的影響。

再者，還有專用於投資國內基礎建設、社會福利，或是支持產業升級的主權基金；或是透過在海外收購具有關鍵科技的企業、基礎設施或自然資源，增強該國在世界舞台上的影響力，兼顧政治與財政方面的效用。

各國的主權基金

根據主權財富基金協會(SWFI)，目前全世界最大的十個主權基金約略如下：

挪威政府養老基金(GPFG)

1990年以石油出口所得的資金起家，目前規模已經超過1.7兆美元，擁有全球股市總共約1.5%的股票，是市場上最大的投資人之一。該基金一直維持著股票占70%以上的投資組合，更以高度透明與永續投資策略著稱，堪稱國際典範。

中國投資有限責任公司(CIC)、中國華安投資有限公司(SAFEIC)

規模位居第二、三名的這兩支主權基金皆為中國大陸的主權基金，被認為與大陸向外擴展影響力的「一帶一路」計畫有關。

2007年成立的CIC的財源是財政部發行約2,000億美元的特別公債，目的是活用國家的外匯存底，目前CIC的規模約為1.3兆美元，以持有大型國有銀行股權來穩定國內金融體系；1997年誕生的SAFEIC則是大陸國家外匯管理局於在香港成立，目的則是用於支持香港的金融市場發展與港元聯繫匯率的穩定。SAFEIC目前的資產規模約有1.1兆美元，其投資決策與持倉狀態都保持著高度機密。

阿布達比投資局(ADIA)

以石油出口的盈餘為財源，旨在長期資本增值與多元國際投資。目前管理的資產約為1.06兆美元，標的多以股、債等傳統資產為主。

科威特投資局(KIA)

於1953年成立，被認為是世界最早的主權基金，財源為石油出口與國家預算盈餘，目標為跨世代財富傳承與經濟穩定。目前管理資產約為1.03兆美元。

沙烏地阿拉伯公共投資基金(PIF)

同樣以石油與天然氣出口的收入為底，協助推動「願景2030」則是其目標。目前管理資產約為9,250億美元，並積極投入科技、基建、娛樂與體育領域。

新加坡政府投資公司(GIC)

成立於1981年，將新加坡外匯儲備投入長期全球多元資產，以維持外匯購買力。目前的資產規模約為八千億美元，配置則以65%全球股票、35%全球債券為基準。

Danantara

Danantara於今年2月才正式成立，是印尼的第二支主權基金。目前公布的資產規模為六千億美元，目標是驅動國家經濟成長；然而其有著透明度欠佳與治理機制遭外界質疑的問題存在。

卡達投資局(QIA)

於2005年成立，與同地區其他多數的主權基金一樣以石油與天然氣出口盈餘為財源，目標為經濟多元化與未來財富儲備，資產規模約為5,260億美元。QIA在全球金融、基建、房地產與企業股權皆有布局，偏好長期戰略投資。

香港外匯基金

最初於1935年便已成立，當時用於支持發行港幣的貨幣局與財政儲備。目前由香港金融管理局直接掌握核心決策，再聘請專業經理人管理其部分資產。三大使命為維護貨幣穩定、保障財政安全及促進長期回報，目前的規模約為5,140億美元。

其他知名主權基金

淡馬錫控股公司(Temasek Holdings)

新加坡獨立後，淡馬錫控股公司於1974年成立，目的是有效地代替政府來管理國有企業，新加坡憲法更規定其有義務保護其過往累積的儲備金。與其他主權基金截然不同的是，淡馬錫雖然有著財政部長這個唯一的股東、仍然從屬於新加坡政府，卻是依循《公司法》運作、完全不受國家的政策所影響，擁有對投資組合完全的控制與決策權，政府絕不涉入其運作。

淡馬錫實際上並不「管理」國家的資金，而是「持有」國有企業和資產，再將投資盈餘以股息配給股東，也會像普通的公司一樣向政府繳稅。與此同時，淡馬錫保持著相當公開透明的運作方式，每年都會自行公布詳細的財報，同時對其董事會與全國人民負責。另一點與其他主權基金稍微不同的是，淡馬錫積極投資數位科技、永續發展，也考慮未來消費模式的轉變與長壽生活的需求。它也是少數接受外部信評的主權基金，穆迪(Moody's)與標普(S&P)皆給予其最高的Aaa、AAA評級。

美國沒有主權基金？

美國作為世界上最大的經濟體，卻一直都沒有自己的主權基金存在。直到今年2月，美國總統川普發布行政命令要在12個月內成立主權基金來「幫美國人民賺錢」。

雖然他並沒有宣布更多細節，只表示資金來源可能會是關稅稅收，並可能將此主權基金用於協助收購Tiktok；但去年他在競選時曾表示，美國主權基金的規模應該要接近2兆美元，這是超過當今最大主權基金，挪威政府養老基金的規模。

台灣自己的主權基金？

台灣成立主權基金的呼聲一直都在，在今年4月美國總統川普宣布對等關稅造成股災後，這個聲量變得更加宏亮，經濟部、央行等各部會也再次探討我國主權基金的成立與否，以及財源、管理等實務問題。5月20日，總統賴清德正式宣布即將成立台灣的主權基金，打造國家級的投資平台，投資AI時代。

台灣現有的「四大基金」

目前，我國雖然還沒有主權基金，但政府另有「勞工退休基金」、「公務人員退休撫卹基金」、「勞工保險基金」及「郵政儲金」等「四大基金」，分別由勞動部、考試院銓敘部、勞動部勞保局與中華郵政公司進行管理，設立目的是為提供勞工及公務人員退休、經濟生活的保障以及鼓勵國民儲蓄，依據各基金管理運用辦法及郵政儲金匯兌法等相關規定，以獲取長期穩健收益為目標，辦理各項投資業務。

四大基金皆非由依照專法設立的獨立機構來專責管理的基金，在運作方式和目標上也都與追求高報酬、願意進行高風險投資的主權基金大不相同。

我國主權基金的可能財源？

我國央行日前在報告中指出，若是台灣要成立主權基金，財源部分可參考鄰國經驗用三種方式來籌措：由財政部發債後取得本國貨幣後買匯，再將外匯交給主權基金管理機構進行投資；直接由財政部出資成為主權基金的股東，再轉投資取得其他公司股權；或是由財政部出資設立，再接受政府其他部會、基金的託管資金進行投資。

台灣經濟研究院則表示，以央行外匯存底作為主權基金可能性不高，因為外匯存底不是央行的，是台灣民眾、廠商甚至外資的錢。但央行可能投資一部分，其他部分則可以由預算支出、從稅收超徵部分來處理等。

我國主權基金要給誰來管？

一般來說，國家主權基金由該國政府依專法設置的獨立機構進行管理。我國央行主張，主權基金為創造國家財富，其管理機構的組織、人事、預算、薪資須具彈性，而現行的國營事業管理法、人事法規、預算法及其他相關法規無法因應其需求，須由政府制定專法規範處理。

央行也表示，主權基金管理機構應由政府出資成立；該機構設立的董事會，董事應由相關財經部會派任；經理階層則由專業投資人才擔任。董事會監督經理階層使其營運符合政策目標，經理階層則就其投資結果對董事會負責。