政策轉彎!碳交易擬採總量管制 與碳費雙軌並進

碳交易政策將有重大轉變。據悉,環境部正研擬「總量管制」碳交易,未來與碳費雙軌並進,將參考歐盟「總量與交易」(Cap and Trade)作法,給予免費配額,碳權價格由市場機制決定,透過市場力量驅動減碳。

未來採取總量管制,對台灣碳交易有兩個重大意義。首先,台灣碳交易將不再閉門造車,由於與歐盟碳排放交易系統(EU ETS)作法類似,可望與國際碳交易市場接軌,對碳市場是一大利多。

其次,現行自願減量碳權機制,排碳大戶被排除在碳權遊戲規則外,被徵收碳費的大戶不能再提自願減量計畫、取得碳權;然而未來排碳大戶在總量管制下,都將是碳權需求者、供給者。

總量管制碳交易初步方向

對於台灣碳交易制度,環境部過去一貫態度是,台灣選擇走「自願減量」碳交易,主要原因是台灣排放源集中,且總排放量若以全球尺度來看,總量並不多,若採總量管制,恐造成碳權惜售,市場沒有活水,難以驅動交易。

然而國際碳權市場瞬息萬變,台灣揭櫫2050淨零排放目標後,產業界對碳權有高度期待,工商團體也紛紛呼籲環境部,我國制度應該要能接軌國際,新政府在520上任後重新檢視作法,環境部長彭啟明日前也曾透露,總量管制碳交易是長期方向。

據悉,經過高層溝通後,環境部、氣候署已初步認同實施總量管制碳交易的方向,並正啟動評估作業,未來台灣的碳定價制度,將是碳費、總量管制碳交易雙軌並進,並希望透過市場機制驅動產業界減碳。

環境部次長施文真對此回應,現階段重點政策仍在碳費制度,對於未來政策走向,總量管制是評估選項之一。未來總量管制是否與碳費併行、接軌,長期而言都是環境部必須研究與準備的課題,確實是中長期規劃。

事實上,現行《氣候變遷因應法》就已授權行政機關,可因應國際趨勢實施溫室氣體總量管制及排放交易制度,換言之,台灣要做總量管制碳交易,並不涉及修法,只須跨部會協商後報請行政院核定公告實施。

臺灣碳交所去年成立後,僅代購國外碳權,國內碳權額度尚無法上架,整體交易並不活絡。知情官員表示,要讓企業積極減碳、甚至邁向淨零,總量管制才是正道。

官員強調,外界目光一直放在碳費費率要收多少,但碳費並非萬靈丹,碳定價制度還包含碳交易,總量管制碳交易的減碳效果,可能比碳費更好,目前傾向可參考歐盟,從高碳洩漏風險產業先推動,可先處理有共識部分,針對個別產業再細緻處理。

官員指出,政府應扮演的角色是建立機制規則,且未來也能與國際市場連結,實施總量管制後,在碳市場購買的碳權將是「紮實減碳得來的」,有助整體減碳目標。

國際上,目前有超過70個執行中的碳定價機制。採用碳費、碳稅的國家包含新加坡、墨西哥、智利等,部分可使用碳權折抵碳稅費;採用排放交易機制的國家則包含南韓、中國大陸福建、深圳等、日本琦玉等。


延伸閱讀:經濟社論/低碳費無法達成高減碳目標

由於民間團體關切碳費實施時間及配套作法,環境部於5月30日發布新聞稿,再次強調徵收碳費是為了加速減碳,而非增加財政收入。環境部也說明我國減碳的目標,以及碳費配套措施與歐盟做法的差異。不過,歐盟過去因高碳價而獲得高減碳績效的經驗顯示,環境部期望以低碳費達到高減碳目標,如同緣木求魚。

環境部對於排碳大戶,規劃兩種自主減量目標,其一是參考科學基礎減量目標(SBT)精神,以2021年為基準年,至2030年共減量42%;另一是技術標竿指定削減率,以2019年至2023年排放的五年平均值作為基準年排放量,設定2030年各行業別的排放標竿。企業須達到目標,才能享優惠費率。

環境部也強調,歐盟被列管對象若屬高碳洩露風險行業,但符合排放標竿者,可無條件取得100%排放配額。反觀我國則要求排碳大戶提出自主減量計畫並經核定後,才能享用較優惠的碳排收費,故我國的碳費設計較歐盟嚴謹。

環境部的說法是將碳費和碳排交易系統進行錯誤類比。在歐盟早期免費碳排配額安排下,政府並無任何收入,但其近來已擬拍賣所有碳排配額。

歐盟採四個階段循序漸進減碳。第一階段從2005年起,建立歐盟排放交易系統(EU ETS),並採「總量與交易」(cap and trade)的做法。換言之,在其設定的碳排總量限制下,企業可以免費拿到一些碳排配額的憑證。減碳有成的企業可以將多出的配額,賣給其他憑證不夠用的企業。第一階段持續至2007年,且只規範發電業和能源密集型產業的二氧化碳排放量。

第二階段由2008年至2012年,設定碳排總額上限較2005年減少 6.5%,且將免費配額減少10%。從2013年至2020年的第三階段,於 2020年將製造業的免費配額降低到30%,且不再對發電業無償提供配額。從2021年到2030年為第四階段,其目標是EU ETS所涵蓋的各個產業必須在2030年前,較2005年減少62%碳排放。至於免費配額也將從2026年削減2.5%,至2030年削減48.5 %,而最終到2034年削減100%,使得所有碳排配額皆透過拍賣交易。

在實施碳費,但不提供免徵額度的前提下,碳費與碳排配額交易政策互為一體兩面之事。換言之,若政府將碳費訂在碳排配額交易下的碳權價格,則產生的碳排總量大約會等於碳排交易下的總配額量。然而,環境部強調徵收碳費的目的是減碳,而非增加財政收入,因而擬給予非高碳洩漏風險事業每年2.5萬公噸的免徵額度。如此一來,不但碳費收入微薄,且所導致碳排減少的效果也必然不彰。

相對於我國2021年的碳排放量較2010年增加3.8%,達到2.75億公噸二氧化碳當量,同時期EU ETS的運作卻成果斐然。EU ETS的碳權價格,由2009年金融風暴時期近乎零的水準,上漲到2021年底時,最高達到每公噸89歐元(約為新台幣3,100元)。而這也伴隨著歐盟在2021年的碳排放量,只有27.44億公噸二氧化碳當量,反較2010年減少17.1%。

國發會先前公布台灣2030年減碳目標,為較基準年2005年排放量減少23%至25%,根據歐盟經驗,環境部所訂定的減碳目標並不易達成。雖然我國課徵碳費多寡尚未定案,但在最近產、官、學的協商過程中,可知企業對於碳費較偏好每公噸碳排新台幣100元,而環保團體則較偏好每公噸碳排新台幣500元。根據歐盟的經驗,即使按照環保團體的較高定價,且無任何免徵碳排額度的情況,要達到目標已屬過度樂觀,更何況在環境部提供碳排大戶免徵額度的設計下,此目標更像是一個空中樓閣。

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