台灣需要怎樣的主權基金？

中央研究院四位經濟院士近日建議政府，成立台版主權財富基金，且就資金來源再度呼籲以外匯存底支應。事實上，首先要討論的議題，應該是台灣究竟需不需要成立所謂主權基金；其次，才是討論主權基金的資金來源、投資方向和準則。

早期的主權基金是由石油輸出國如科威特及阿布達比成立，主要宗旨是考慮油源未來將逐漸枯竭，為後代子孫維持購買力的考量下，把出口石油收入的一部分投資於期限較長、風險較高的資產，以換取較高的報酬率。

至於非產油國成立且規模較大的主權基金，近年主要以新加坡政府投資公司（GIC）為代表，GIC的運行方式是由政府發行公債，取得本國幣別的資金後交給GIC，再於外匯市場購買外匯、進行海外投資。

而外界常提及的淡馬錫控股，成立於1974年，是新加坡政府全資擁有的公司。但就定義來說，淡馬錫是所謂「豁免私人企業」，即不必像一般上市公司公開每年財務報表，且其投資範圍除包括新加坡本土，也把亞洲市場和已開發國家市場視為投資目標。

換言之，各界常提及成立「以淡馬錫模式為參考對象的主權基金」時，常忽視的一個重點，是淡馬錫為國家控制的私人企業，但不是主權基金；其次則是新加坡的經濟模式被稱作「國家資本主義」，即是因其通過國家控制的私人企業（淡馬錫）投資，主導以私營企業為主的資本市場，同時再投資海外，這樣的模式未必適合其他國家。

此外，在國際間，各國政府的退休基金也被列入廣義的主權基金範圍。其中規模最大的是日本政府退休基金，其次是挪威的政府退休基金。

如果以上述定義來看，台灣的退休基金雖無主權基金之名，但事實上性質就是主權基金，特別是勞動部成立後，勞保、勞退及國民年金即委由勞動部操作，如再加上銓敘部主管的退撫基金，除總規模龐大，也已經有相當大的部分投資海外資產。

在這樣的前提下，用台灣超額儲蓄過高為由，認為台灣應成立主權基金，便可能陷入只追求「主權基金」之名的迷思，因為台灣並非沒有相關基金，但針對是否應統合各種基金、賦與主權基金之名，還有要不要透過專法統合各基金、選出專責管理機關、訂立投資標的、範圍和規範，尚待進一步討論。

特別是很多人提及主權基金時，只有模糊的概念，但對於主權基金，運作上理應有嚴格的規範，例如主權基金成立的宗旨是獲利還是穩定市場？前者較類似先前提到的油元基金，但這又要再訂出國人可接受的風險度和設定的獲利／損失空間是多少；後者則類似國安基金，目的就是在穩定國內金融市場。

基金的宗旨不同，操作方式一定也不同，國人不可能期待世界上有全能型的主權基金，平常可以靠投資在海外賺取高收益，遇到國內金融市場變動，又可退守回來保家衛國；更何況，也沒有人可保證主權基金穩賺不賠，制定操作守則的重點，就是要畫出可容忍的虧損空間，並且嚴格執行。

最後，每次提到主權基金，總有人會把目光投向外匯存底，卻忽略兩者本質上的牴觸。主權基金的目的在財富管理，主要是以未來及當代國民的未來福祉為重要考量，目的在創造更多財富，因此常透過承擔較高的短期價格風險，獲取長期較高的報酬率。

反觀外匯存底功用，主要在提供一國對外交易的流動性，是為挹注國際收支發生短絀時的外匯需求，目的在於調節供需、維持有秩序的外匯市場，因此須保持高度安全性與流動性。

由於資產的報酬率與風險及流動性有關。報酬率較高的資產，一般來說風險較高、流動性較低。主權基金因平常承擔較高的風險，因此報酬率通常會較高；但一旦發生金融危機，也有可能無法全身而退，遭受龐大損失；外匯存底強調投資標的須具備高度的安全性及流動性，不宜承擔高風險，報酬率必然相對較低，但也才能在需要提供流動性時，發揮穩定作用。

更直白的說，主權基金就是衝鋒陷陣賺機會財，外匯存底則是強調穩健保守和易於變現，兩者本質南轅北轍，硬要把外匯存底做為成立台灣主權基金的財源，不但沒有加乘效果，反而可能兩頭落空。

台灣當然可以成立主權基金，但主權基金由誰指揮、宗旨為何、如何運用，都必須先有清楚的概念；其次是和現有基金的異同、是否需要整合，也應該釐清。以上所述都確認後，再來討論財源才是應有的作法。