陳國樑/財劃法修正的道德危機

廿五年來,歷經陳水扁、馬英九與蔡英文三任總統、每位整整八年的任期,聽任各界時而訴諸以理、時而動之以情的修法呼籲,《財劃法》紋絲不動。弔詭的是,賴政府方才上台,立法院財政委員會已經共計有十件審查中的《財劃法》修正案,全數由立法院在野黨團與立委所提出,行政院並沒有提案。國之財政為庶政之母,中央地方財政收支劃分為財政根本大法,經緯區宇、彌綸彝憲,財政部必須盡快提出對案。以下犖犖大者寥寥數端,供各方修法討論。

首先,不能只是一味地把「餅」作大。在財政收支劃分的討論中,財源來自國稅的中央統籌分配稅款,每每以「餅」做為譬喻。諸多修法版本有一點共識—把「餅」作大;由於長久以來我國財政中央集權集錢,把「餅」作大以促進中央與地方間的「垂直公平」,方向固然正確,但切忌矯枉過正。

按國民黨黨團版本,以今年數字(營業稅總收入減除依法提撥之統一發票給獎獎金後之全部收入、所得稅總收入之百分之廿五,以及貨物稅百分之十)試算,統籌分配稅款金額合共將會突破兆元!突然暴增、約為原規模二點五倍的統籌分配稅款,暫且不論如何分配,結果必然會造成三步一「館」、五步一「站」,各式「蚊子中心」林立的濫用情形;而在社會福利層面,則是看到各種補助不斷加碼,漫天撒錢的浪費亂象。

為避免上述的「道德危機」問題,在把「餅」作大的同時,必須嚴肅檢討地方自治事項,務必使地方政府了解,跟著錢來的是責任;一旦中央權錢下放,地方必須停止過去乞求中央關愛的依賴與心態,落實財政自主。修正《財劃法》,必須同時修正《地制法》,一併檢討地方自治事項,並將諸多經費由中央負擔者,回歸地方政府自理。

《財劃法》是《地制法》的財政面相,筆者一向主張兩法必須連動修法;當下中央地方財政收支劃分的失靈,正是《財劃法》未伴隨地方行政架構的改弦更張而因應調整的下場。今若大刀闊斧修正《財劃法》,《地制法》卻是八風不動、如風馬牛不干,難道是政治版的「一二三木頭人」?

此外,把「餅」作大後,與其討論將「新增的餅」在地方間「如何分配」,更好的作法是將「新增的餅」直接「留在地方」。我國中央與地方財源共有,除統籌分配稅款外,尚有國稅共分機制;將國稅在地方徵起之一定比例,留在地方政府,使其能「直接」享有努力經營地方的成果。

目前國稅中,僅有遺產稅、贈與稅與菸酒稅有共分的設計;《財劃法》的修正,應強化國稅分成機制,將一部分所得稅、營業稅與貨物稅留在地方。

最後、最棘手的問題是,新增的「餅」怎麼分?這個「水平公平」的問題,因為一定不會有「共識」,討論不過是空轉與虛耗,不必浪費時間。筆者建議根據現有統籌分配稅款與補助款合計數、在各地方政府間的分配情形為基礎。兩款目前分配的情形,是社經發展與政治運作下的「均衡」,以其作為根據,是最好的「聚焦點」,何必捨近求遠、緣木求魚?

(作者為政大財政系教授兼系主任、政大財稅研究中心主任)

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