陳國樑/財政紀律的失守有如水壩的潰決

浮濫的特別預算制度,對於我國的財政紀律造成嚴重傷害;直轄市與各縣市搶破頭、卯足全力爭取的五花八門建設,只怕是壓垮地方財政的最後一根稻草。《聯合報系.陽光行動》之〈軌道建設變錢坑〉專題報導,把「前瞻基礎建設計畫」對於我國財政的影響,推上了政策討論的浪潮峰頂,各方眾論齗齗。

首先,必也正名乎!「前瞻」,究竟哪裡「前瞻」?

按原規畫之「經費統計表」(2017年3月22日編制),5大主軸、總經費8824.90億元的前瞻計畫,有將近一半的經費,用於「軌道建設」(4241.33億元、占比48%)。雖然軌道的發展,自「鐵道之父」喬治.史蒂文生(George Stephenson)於1830年,架設完成第一條市際蒸汽機用軌道(利物浦和曼徹斯特鐵路)至今,早已不可同日而語,但內容盡為鐵軌鋪設與車站改建的前瞻軌道建設,可不是從「19世紀」前眺的前瞻?

其實打從一開始,前瞻計畫根本就是為了「方便花錢」的設計;有取代年度公共建設預算、規避財政紀律規範的嫌疑。

舉凡政府經費之動支,必須經由預算程序;根據《預算法》:「政府不得於預算所定外,動用公款、處分公有財物或為投資之行為。」預算,可分為一般與特別兩種。一般預算除須遵守《預算法》外,尚須受《財政紀律法》與《公共債務法》之規範,但特別預算則不然。

特別預算以特別條例為法源,是財政紀律之特別法;根據「特別法優於普通法」之法律原則,特別條例對於財政紀律所為之特別規定,優先適用。

例如,《預算法》中有:「公債與賒借收入不得充經常支出之用」的限制;換言之,債務融資財源,僅能用於:「增置或擴充、改良資產及增加投資」。由於政府當前舉債,須在後期償還;若將舉債收入用於目前經常性的支出,將導致寅食卯糧、無以為繼的消耗;如果舉債與償還時間跨越不同世代,甚至還會出現「跨代際」的掠奪亂象,故為財政紀律所不容。

然根據特別條例所編製之特別預算(例如,前瞻預算),往往可以不受上述《預算法》之不得充經常支出規定之限制。正因有此逃脫條款,特別預算的經費動支,就不會「綁手綁腳」,就算是以發行公債所取得之收入來普發現金,也沒問題,所以會是比較「好用」的錢。

2020年9月,在疫情帶來的景氣蕭條中,國發會突如其來的一場記者會,宣告「前瞻2.0」的規畫,對於經費配置,施展「乾坤大挪移」。其中,建設主軸從5項、增加至8項,總經費則從8824.90億元、下降至8400億元;原本核心的軌道建設,跌下神壇,被大砍近2300億,經費從約4200億元、下降至1903億元,占比則從各項最高(48%)、下跌至第三(23%)的位置,低於「城鄉建設」(2,431億元、占比29%)與「水環境建設」(1939億元、占比23%)。

 

「前瞻2.0」的經費調整,驗證了整體計畫的草率與急就章;顯然是先射箭、後畫靶,為花錢而花錢,並不能符合「錢應該要用在刀口上」的審慎與效率原則。而所謂的重大施政計畫評估,不過是「形式」;立法院立法時討論的規畫根據,行政部門絲毫不放在眼裡,幾千億的主軸,說改就改。

退一步,即使在計畫肇始之初,規畫者懷有對於昔日「十大建設計畫」的憧憬、希冀打造「大建設的新台灣」,但選票考量的政治人物,在取得金額任填的空白支票後,執行計畫的目的,隨即轉為鞏固其執政,並為權力的銜接作準備。一旦意識到整體國家財政資源,皆可為實現此一意志所用,勝選就成為了「所有目標的目標」。

水壩,是具有高度危險性的設施,毀壞時所釋放的災變能量,天崩地裂,超乎想像,是以,水壩與核子設施,同受《國際人道法》的特殊對待。如果把財政紀律,視為是已經達到滿水位承載的水壩主體結構,那麼當下台灣浮濫的特別預算,就是壩體上、隱然若現的裂縫。再要不知防微杜漸、阻斷特別預算對於我國財政紀律的破壞,一旦水壩潰決,只怕台灣將永遠埋葬在被土石埋沒、天日永無的毀滅裡。

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