薛承泰教授專訪：我國社會發展指標體系之建構 ─ 為施政品質把關

透過社會發展指標的反映，有助於政府掌握社會變遷的脈動，適時調整策略，可以修正並預測未來社會的發展趨勢。如何建立健全、合於我國國情的社會發展指標，實為政府應審慎思慮的課題。

前言

醫生透過各式醫療指標為人體的健康把關，而社會發展指標便如國家的醫療指標，藉由一套客觀、科學化、定期發布的社會發展指標系統，可以記錄社會的發展進程、檢視政策的成果與效益、預測社會發展的趨勢、指引政策規劃方向，不僅能讓政府掌握國家的成長脈動，也能與國際接軌比較，提升我國的國際競爭力。

 檢視 20 世紀末以來社會發展指標的發展脈絡。聯合國開發計畫署（United Nations Development Programme, UNDP）在 1990 年提出「人類發展指數」（Human Development Index, HDI），從壽命、教育及經濟 3 個面向衡量各國的社會經濟發展。儘管這套系統尚稱客觀，數據來源也容易取得，但仍無法令人滿意，才會陸續有各式各樣指標系統出現。在經濟領域裡，長久被使用的 GDP 相關指標，也是廣泛被使用，但也一樣受到批評；不僅是有國家 GDP 呈現相對落後，但是人民幸福感卻相對較高，另一方面，所謂 GDP 高的先進國家，卻也往往出現社會紛亂，人民不滿的情況。人類追求 GDP 若未能讓人有幸福感，那是什麼呢？

因此，經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）及歐洲執行委員 會（European Commission，簡稱歐盟執委會）紛紛倡議「走出國內生產毛額」（Beyond GDP）的觀念， 認為「國民福祉」、「生活品質」與「社會進步」的重要性，不應只從「經濟發展」層面來考量國家進步。OECD 於 2011 年 5 月發表「美好生活指數」（Your Better Life Index, BLI）， 著眼於影響日常生活的 11 個領域指標。

 或許有人會問：社會發展包羅萬象，涵蓋的層面深廣，每個人關注的議題及角度不同， 例如 OECD 提出的「美好生活指數」只有 11 個領域、24 個指標，如何能反映真實的社會發展狀況呢？

指標期程 3 至 5 年為佳

舉個例子，1996 年起，行政院研究發展考核委員會（現為國家發展委員會）委託中央研究院人文社會科學研究中心，辦理了 3 期的「社會發展政策統計與調查資料庫規劃」，研擬出10 大領域共計 1,378 項指標，並列出 278 項優先指標。雖然該研究所蒐集的國內外指標相當完備，讓後續研究者可按圖索驥，可是公部門在使用上，就有點力不從心。這些年來出現不少類似研究，其出發點許多是因為現有指標不能滿足現狀，於是通常會朝向增加指標數量來著手， 以反映新情勢或增加多元面向的考量。大部分研究指標數量超過 OECD 的 24 項，在現實層面， 巨量的指標讓一般使用者無所適從，更遑論一一理解這些指標代表的意義。因此，指標數量的多寡並非重點，如何制訂適當的指標才是關鍵。

社會發展指標做為反映社會發展狀況的工具，應配合政府施政，隨時檢討修正，因此指標所設定檢視的時間週期，不宜過長。進入 21 世紀以來，社會變遷更為迅速，指標也需與時俱進。以人口變遷為例，某一年的結婚人數，可能影響到 1 至 5 年後的出生人數，而一個時期的生育數，又可能會影響到未來二、三十年的結婚量；前者是短期較可掌握的發展狀況，這個時間區段，可以讓政府從人口的變化上見微知著， 能在相對穩定的時間狀態下，對政策進行追蹤考核，聚焦在清楚的政策目標上，因此 3 年至 5 年是一個較為適中的檢視期程。

 指標貴精不貴多

在制訂社會發展指標時應以客觀指標為主，因為客觀指標是指透過統計數據以反映客觀社會現象的指標。相對的，主觀指標也稱感覺指標，是指難以用直接度量或計數取值，只能憑人們的感受來評價或表達其好惡的指標， 它的誤差往往繫於受訪者的一念之間，無法真正估算誤差；雖然長期的主觀指標仍有其價值， 但是資料蒐集不易，執行單位也往往不同。而質化評量目前也只能是研究層次，發展為指標相對更加難檢驗，遑論國際比較。所以在制訂社會發展指標時，建議以客觀指標為主，主觀指標為輔。

確立了社會發展指標關照的領域後，才能進一步針對各個領域制訂相關指標。指標數量「貴精不貴多」，過多，將造成執行上的困難； 過少，則不易覺察社會變遷的趨勢。以「人類發展指數」為例，儘管它的指標系統僅由「預期壽命」、「成人識字率」和「人均國內生產毛額」這 3 項所組成，數量少且簡單，但卻能明確扼要地將指標所要表達的意涵傳達給使用者，且放諸各國皆能使用。如今要擬定新的指標，數量少定難有共識，若能精確掌握到該領域的核心關鍵，將指標數量管控在 20 個左右， 是較為理想的數量。

另外要注意，社會發展指標可作為國內施政方針指引，亦可藉之與國際比較，端看這個指標所要達到的目的為何。當這個指標被設定在檢視國內的社會發展狀況時，除非為了觀察某地在特定期程內的變遷，否則應避免選用已成為常數（也就是不會有變化的情形）的指標， 例如，「美好生活指數」中有項「衛浴設備」指標，然衛浴設備在我國的普及率已達九成九， 若用它來檢視國內的狀況，並無太大意義；但若以之與國際比較，則可提升國際排名。因此訂立指標時，應先思考這項指標所要達到什麼樣的目的及效益。

所得分配是當前社會發展指標的重點

當前社會發展指標受到社會較多關注的是不均與分配的議題，如何應用在政府的施政規劃呢？首先從「所得分配」來看。國際上在衡量此議題時，是以「可支配所得」來衡量為多， 因為比較能實際運用的往往是「所得」，而非歷年累積的「財富」；此外，衡量所得不均的對象可以是「戶」或「每人」。經常被用來測度所得分配的是吉尼係數與大島指數，不論何者，這項指標所量度的方式，在國際上都已取得相當程度的共識。

即便是國際上有共識，不管是以「每戶」或「每人」來衡量也還有一些問題，例如，以「每戶」為衡量單位時，「每戶所得」易受戶內人口數與組成方式的影響，使得在觀察長期「每戶」所得差距的變化時，無法分辨是戶內成員所得的變化，或僅是戶內人數改變而影響整戶的所得。

此外，「勞動就業」也是當前眾所關注的重要議題，其中有關於退休法定年齡的指標， 這個指標究竟如何判斷「優」與「劣」？若應退休而未退休的人口繼續留在勞動力市場，所衍生的問題亦值得政府深思，例如因應平均餘命的延長，而將退休年齡相對延後，是順應年齡結構發展趨勢的做法，尚具正當性；但若是為了節約政府給付老人年金、控管預算，卻是本末倒置的方式。

 社會指標預警世代正義

以前例而言，我國屆齡退休的人口數，大於即將投入勞動市場的年輕人，約是 1.2 至 1.4 倍，如果資深勞動人口往後延兩三年退休，致使新的人力無法進入，在臺灣的影響（稱為阻擋效應）強過於歐洲國家。如果是公務人員， 資深者薪資所得遠高於新進者，如果沒有適當的生產力，政府所增加的薪資♛擔，遠超過所節省的退休年金支出，這會徒然加劇世代衝突。這就是為什麼，本人主張除了有個大國民年金， 提供基本經濟生活保障額度，在職業退休年金上，需要有「當代結算」的機制，簡言之，這個機制建立在「繳多久，領多久」的基礎上， 不是活得久賺得多。如此才能確保每個人不論生命多長，其終身所繳的保險費與終身年金領取金額有個固定比率。如此，方有利於年金制度的永續經營。

社會指標警戒出生低迷

民為國之根本，「人口」是臺灣當前與未來最為迫切的議題。自從 2003 年以來，臺灣生育率落入「超低生育率」門檻內，幾次被列為世界最低之列，2013 年平均一名婦女僅生育1.065 個子女，當年的出生人數只有 199,113 人。我們距離人口替代水準，亦即生育率 2.1 人，已經很遠了！我在 2014 年國際兒童人權日，提出「20 萬人保衛戰」的口號，意指2014 年係臺灣出生人數能突破 20 萬人的最後一年（依據內政部戶政司資料，2014 年新生兒數量為 210,383 人），以後要達到 20 萬人， 必須鼓勵生育的人口政策發揮效用才有可能。

然而，藉由社會發展指標所反映的社會脈動趨勢，「20 萬人保衛戰」其實早在 2008 年政府即已開始啟動，我在撰寫社福白皮書時， 已將人口融入社會福利、勞工政策，以及教育政策當中。例如，「青年安心成家」及「育嬰假給六成薪」等政策。

另外一個相關例子，乃由於華人習俗影響， 與其他農曆生肖年相較，虎年的生育與結婚往往偏低；且正遭逢全球金融大海嘯，2008、2009 兩年經濟低谷，致使原本計劃結婚的新人，礙於經濟或工作的不穩定因素而暫緩結婚。上述兩項原因造成 2009 年結婚量只有 11 萬多對，乃歷史新低，以及 2010 年的虎年，出生人數破底，只有 166,886 人。

指標觀察脈動影響政策

為了挽救因經濟困境而可能消失的婚姻， 並嘗試能在 2012 年龍年提高生育率，就必須在 2010 年的虎年將結婚量拉抬上來，但何嘗容易！幸好民國99（2010）年9 月9 日諧音「愛情久久」，在政府著意的宣導及媒體強力的推波助瀾下，單日的結婚數達 6,063 對，創下全年單日的最高紀錄。但不能只靠那一天，必須要有持續的措施。同年 11 月，臺北市舉辦國際花卉博覽會，由社會局人員♛責博覽會內的導覽與招待，當時建議他們（因我曾擔任社會局長）：「凡著婚紗的新人即可免門票入園拍照」， 順勢來鼓勵家庭與婚姻價值。而 2011 年正是民國建國百年，1 月時臺北市政府推出「祝你好孕」專案，編製了獎勵生育的預算，希望透過獎勵能讓準爸媽敢生小孩；政府也同步喊出「建國百年、百年好合」的口號，大力鼓勵新人結婚。透過這些策略，2010 與 2011 年都提升了不少結婚數，2011 年的結婚數甚至達 165,327 對；影響所及，2012 年出生的龍年寶寶多達229,481 人，皆為近十年來最高峰。這個例子， 說明短期政策目標的達成，需要關注社會發展脈絡，作為社會發展指標的意義，即能彰顯出來。

結語

透過社會發展指標的反映，有助於政府掌握社會變遷的脈動，適時調整策略，可以修正並預測未來社會的發展趨勢。如何建立健全、合於我國國情的社會發展指標，實為政府應審慎思慮的課題。