經濟社論／從116年度總預算看財政紀律

116年度中央政府總預算案歲入、歲出同為3兆9,266億元，政府並增列2,357億元普發每人1萬元。行政院強調，普發之後仍能做到「收支平衡、實質零舉債」，且不排擠既有施政。從預算書最後呈現的數字看，歲入確實等於歲出；但真正值得立法院審查的，不只是這兩個數字是否相等，而是這個「平衡」究竟如何形成及其實質意義。

行政院第一次向總統報告116年度預算規劃時，原有約1,930億元歲入大於歲出的差額；其後因經濟成長預測上修，再盤整增加約430億元歲入。兩者合計約2,360億元，政府遂增列2,357億元普發現金，最後使歲入與歲出恰好相等，同為3兆9,266億元，並用這項最終形成的「收支平衡」來證明政府恪守財政紀律。

坦白說，整個過程本身或未直接牴觸預算法，但其間卻違背了一個重要的預算編製原則：「平衡」是資源配置之後的結果，而不是判斷資源配置是否合理的充分標準。

「歲入等於歲出」只能回答這本預算在會計形式上是否平衡，不能回答政府為什麼要把原有財政餘裕轉為新增支出，更不能證明這項支出就是最有效率、最符合財政紀律的選擇。否則，只要政府把所有預估收入全部編成支出，最後自然都可以做到「歲入等於歲出」。行政院這種對預算平衡的理解，無異把「財政平衡」窄化成一道會計等式。

政府編製預算，首重擬定完善的施政計劃，整體而有效的配置國家資源。政府先評估與確定所有必要（包括法定與政策）支出，合理調整經費結構，並同時妥籌適當財源，最後再經收支相抵算得財政盈虧結果。也就是說必要收支的確定與預估在前，財政餘絀的計算與結果在後。

行政院這次把第一版預算案原來的財政「餘裕」，匆促改成收支「平衡」，明顯指出了兩個問題。其一，表示普發現金根本不是行政院年度施政原來所規劃的支出，從而推知其必欠缺事前嚴謹的效益評估；其二，原先可形成116年度歲入大於歲出的約1,930億元財政餘裕，在第二次調整預算時轉為普發現金支出。此舉本身未必違反《預算法》，但值得追問的是，既然原規劃可以保留相當規模的歲計賸餘，為何在短時間內即決定轉為一次性現金支出？其政策效益、機會成本與財政風險是否經過充分比較，應成為立法院審查重點。

原本約1,930億元的財政餘裕，不應被理解為一筆「不用白不用」的閒錢。它原本代表政府可以增加還債、降低融資需求、累積財政緩衝或因應未來風險的選擇空間。430億元則是經濟成長預測上修後增加的預估歲入，並不是已經實現的超徵收入。兩種性質不同的財政空間，一旦轉為確定的現金支出，很容易讓人忽略了其中伴隨的財政成本。

實質的預算平衡至少應考慮三件事：收入是否可靠、支出是否適度、債務是否可持續。行政院如果沒有把這三筆帳交代清楚，單憑收支相等，仍不足以證明資源配置妥當。尤其116年度歲入高度受AI、出口、企業獲利等景氣因素帶動，更應區分哪些屬於結構性成長，哪些只是景氣循環。如果以一次性或高度景氣性收入支撐必要支出，今年帳面固然平衡，一次性原因不存或景氣反轉後卻可能留下財政缺口。

行政院所強調的是債務淨額沒有增加，但更重要的問題應是：如果沒有2,357億元普發支出，政府是否可以少借新債、多還舊債，進一步降低未來利息與債務負擔？尤其是近幾年總預算餘絀雖稍有改善，但特別預算的濫用造成未償債務餘額仍不斷上升，整體財務壓力並未消除。

至於不排擠既有施政，如果排擠只理解為沒有刪掉原有計畫，這句話可以成立；但從公共財政的角度看，任何資源的選擇都會有機會成本。2,357億元拿來普發，就不能同時用於減債、社會保險、長照、國防、能源轉型或提高國家生產力的公共投資。沒有直接刪除其他預算，不代表完全沒有財政排擠。

財政紀律最受考驗的，往往不是沒有錢，而是收入快速增加之際。預算平衡的意義，不是把收入全部花完，也不是要求政府年年機械式地收支相等，而是在不同景氣條件下，維持合理支出與可持續的財政承擔。今天分享成長成果，不應忽略明天的風險；保留適當餘裕，也不是吝於照顧人民，而是為未來的公共需要留下選擇。