李念祖》民選元首與民選國會誰才能代表民主？

人們應已注意到，台灣在今年的大選之後，政壇上瀰漫著濃濃的戰鬥氛圍，因為政黨的政治立場迥異，總統與其任命的行政院長所率領的行政團隊，與立法院之間，明顯處於相互對立抗爭的態勢。

在政治角力的過程中，行政部門一再藉用憲法訴訟而將司法院大法官引為政治奧援。上周憲法法庭做成立法院的多項國會改革立法是否違憲的判決，就是明顯的例證。這是發動司法做為中立的仲裁者來解決權力部門間的憲法爭議，而與人民請求憲法法庭救濟其個人的基本權利案件，性質上迥然不同。

在民主政治中，思考立法部門與行政部門之間權力衝突的憲政是非時，不能忽略民主正當性的一個基本問題，民選的元首與民選的國會，誰才足以擔當民主政治的標誌？

答案必須是，行使立法權的國會！主權在民的國度，只有人民或是人民的代表可以立法，即令國家元首也由人民投票產生，但元首單獨或與行政院長所共同領導的行政部門，只能有發布行政命令的權力。命令權不是立法權，行政命令不能牴觸法律。如果是由民選的元首而不是民選的議會掌握立法權，這一定不是民主國家。

民主國家，國會的立法必然是行政部門發布命令的依據，稱為依法行政。行政部門的核心職責就在執行國會代表民意所制定的法律。行政部門不能無視於國會背後的民意，國會反映的民意，而不是元首背後的選票，才是民主政治的正當性來源。

論者的評論中，有時會強調國家元首只是由相對多數所選出，是少數總統，不足以抗衡國會的民主正當性。這不能說是錯誤，但是暗示了一個可能形成誤會的前提，那就是可用比較哪個機構的選舉得票多寡來證成誰更具民主正當性。其實不只是相對多數選出的少數總統不足以抗衡國會的民主正當性，即使是贏得過半數選民支持的國家元首，也不能只憑著自己選票得票的多寡，睥睨國會，輕視國會，而不把民選的國會放在眼裡。

因為即使是一位得到絕對多數選票的總統，他仍然只是行政部門中官員們的首長，行政首長手中只有發布行政命令的權力，命令不能牴觸必須由立法院才能通過的法律，這是民主憲政的鐵律。

此中其實還有更深層的理由存在。在專制時代，一切權力集中在王的手上，官員都是王的僚屬，王令就是法；王權的特質就是由一個人做決定。民主時代，王不再是主權者，人民才是，這裡有一個不能逾越的禁忌，就是人民不能用投票的方法將主權交付給一個人，那將與民選的皇帝沒有區別。又因為實際上不可能事事都全由全體人民一起作決定，乃必須畫分多數選區，由多數代表組成國會，代為實現多元民意制定法律。

多數的代表共同立法，必須遵循一定的正當議事程序溝通、說服、講理、辯論、折衷、妥協，在充分討論後還不能得出共識的時候才進行投票，依據多數的選擇做出決定。這稱為多元的審議民主，而與一個人做最後決定而必難免於武斷與恣意，有著本質的不同。

即使有了權力分立的制度，行政權依舊是殘餘的王權。行政首長就是官吏們的首領，他是最大的官，但仍然不是民意代表。因為他還是要單獨拍板，即使他的新頭銜不再是皇帝，而改稱元首、總統、院長、主席、總理或總裁，他還是坐在一人決策而難免於武斷、恣意的位上，所以他必須臣服於一群民意代表所組成的國會寫下的法律，依法執行，依法行政。行政官員不能眼中只有長官，卻藐視國會、視國會如無物，道理在此。

民主政治，不是只比票數誰多決定誰更具民主正當性。只選出一個人的機關，與必須選出上百人的機關相比，一個人的得票當然最多。但他只是民選的王，民選的王其實有可能比非民選的王更有濫權的危險！民選議會立法的民主正當性就在於議會的程序理性，也就是共和政治所必須具備的理性，優於一個人決策背後的武斷與恣意。

解釋憲法，如果不能透徹理解這兩個憲政機關性質上的截然差異，其不偏差者幾希！

（李念祖/東吳大學法律研究所教授）