美國總統拜登29日公布聯邦最高法院改革計畫，提出3大改革主張：一，廢除大法官終身制，明訂任期為18年；二，制定有法律約束力的大法官操守準則；三，修改憲法限制總統刑事豁免權。其中第三項改革主張，擺明是衝著前總統川普而來。

距離美國總統大選剩不到百日，拜登的任期也僅剩半年，該提案不太可能獲得分歧嚴重的美國國會通過。因此，拜登此刻公開支持司法改革，被認為只是一種選舉年的政治表態，但民主黨人希望這將有助於選民在投票時，好好思考他們的抉擇。

拜登在德州奧斯汀出席活動時發表演說，直指極端主義正在破壞公眾對最高法院裁決的信心，萬一川普再次入主白宮，其保守派政策計畫將進一步把最高法院推向右派，「他們是認真的，他們計畫再次猛攻美國的公民權利」。

拜登呼籲廢除最高法院大法官的終身任命制，改為由現任總統每兩年任命1位，任期18年。他認為，任期限制有助於確保大法官定期更換，並為提名程序增加一定程度的可預測性。拜登還希望國會立法，為大法官制訂操守準則，要求大法官披露禮物收受情況、不參與公開政治活動，並迴避他們或其配偶在經濟或其他方面存在利益衝突的案件。

　美國最高法院有9名大法官，而川普在總統任內提名3名保守派大法官，使得最高法院保守派和自由派席次變為6比3，形成保守派優勢。川普在「國會山莊暴動案」中主張自己享有總統豁免權，而最高法院7月1日裁決，指總統執行官方權力期間享有刑事豁免權，即使下台之後也不例外，但不包括私人行為。

拜登表示，最高法院關於總統豁免權的裁決，開創了「危險的先例」，稱其「完全侮辱了我們對這個國家掌權者的基本期望」。他呼籲國會通過憲法修正案，規定憲法不賦予前總統任何聯邦刑事起訴、審判、定罪或量刑的豁免權。然而，修憲需要國會參眾兩院各自以2/3多數通過，再由3/4的州議會批准，拜登的提案絕難在剩餘任期內成事。

篤定代表民主黨角逐白宮大位的副總統賀錦麗發表聲明，支持拜登的提案，她指改革有助恢復公眾對最高法院的信心，確保沒有人凌駕於法律之上。但共和黨籍眾議院議長強生轟擊這些改革過於激進，稱拜登的目的是「剝奪最高法院的正當性」，他揚言會讓拜登的提案「送到眾議院即夭折」。

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我國憲法自始即把法律違憲審查權交給大法官行使，做得好不好，是否不受干涉，質疑的人不少。但十五位大法官全由同一位總統提名，就是放到全世界，恐怕都夠駭人聽聞。因為即使個個優秀且獨立，控管立法的憲政司法在價值理念上同質性怎可如此之高？

十五位大法官由同一總統全覆蓋的，前有馬英九總統，後有蔡英文總統，現在賴清德總統馬上又要一口氣任命包括並任院長、副院長在內的七位大法官，大家應可對事不對人（黨）的檢討一下這個奇怪的制度，難道憲法本文或增修條文真有此意？

在修憲完成民主改制前，司法院組織法是在憲法並無明文下讓司法院像民選國會一樣分屆，使大法官同進同出，即使出缺補進者也只作完原任所餘任期。民國八十六年修憲，明採「不分屆次，各自計算」，顯已寓有降低一位總統對司法院組成的影響力之意，並刻意在實施之始強分兩種任期，以加速其分散，或許終將走到缺一補一。

這也正是採總統提名、參院同意的美國最高法院遴選制的精髓。但此處明顯失算的，就是美國大法官採終身制，所以行憲沒多久即一一分道揚鑣，歷任總統即使連任者，能有兩次提名機會就很開心了，一次都沒有者也不算少，因此憲法雖明定其提名要經參院諮詢及同意，參院行使同意權的態度也更偏向人格的考核，儘管都知道總統提名必有為其護持政治傳承的心思，幾乎很少會在政治傾向上說事者，以致二百多年來，總統和其提名大法官在政治傾向上趨同者幾近百分百，但因變換甚慢，任何時候九位大法官背後都可看到五至六位總統的身影，這個制度在獨立和價值多元的維護上還是相當成功的。

大多數國家的憲法法院基於新陳代謝考量仍採任期制，有分批乃至分屆替換者，也有走一補一者，但為了確保其價值多元性就會有不少符合特殊國情的設計，有的重點放在分散提名機關，如除行政首長外，還擴及國會、其他司法機關等。通常也會刻意使其任期超過總統、議員甚多。較特別的反而是二戰後西德首創的憲法法院，其憲法只規定憲法法院法官由聯邦參眾兩院選任，但建國初期的執政黨知道這個動見觀瞻的新機關，如果不能充分保障其獨立與多元性，很難達成任務，竟直接在憲法法院法把當選門檻拉高到三分之二，結果就是迫使國會黨團每次都須先就各界薦舉的人才共同充分協商，使當選者都能頂著跨黨派支持的光環履行職務，沒幾年就在機關信任度上衝到首位，歷久不衰。

國內認為我國大法官的選任，精神上也該納入此制精髓的不只我一個，至少還有早期的許宗力教授，行動上如何體現，當然還需仔細斟酌如何操作憲法明定的提名同意程序。民國八十六年修憲，不但沒有分散提名機關，還把大法官任期從九年縮短為八年，而且循美國之例使立院的同意權審查範圍幾乎只限縮於無關政治傾向的人格端正上，正符合同一總統可能復刻全部大法官人像的必要條件，而果真兩度創造此一奇觀的充分條件則是同一政黨的連續兩次完全執政。因此只要掌握此一癥結，應該就不難找到解方。

個人以為，正如在野兩黨最近成功推動的國會改革，朝小野大的現狀其實也為此一重大司法改革創造契機。儘管這次修改立院職權行使法沒有拉高同意權門檻到三分之二，只能留待未來追補，但若能善用過半席次的優勢，要矯正過去總統以「審薦小組」之名掩護總統獨決之實，及國會同意權的行使刻意不考量大法官組成須高度滿足價值多元性這兩大缺失，並無困難。在野的領導人有無看清並感受此一司法改革對我國民主憲政的重要性，恐怕才是考驗。

（作者為政大講座教授）

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美、德兩國，因其司法權在憲政體制上同具關鍵地位，卻源於歷史條件而在實體、程序及組織上各有千秋，早已形成民主國家的兩種典範，但留意國際司法動態的人，應該已看到這兩國剛好都在最近啟動令人矚目的制度改革，而其方向竟同樣都在確保大法官的價值多元性，這對正在進行更替近半數大法官─包括並任院長和副院長者─的我國，自有極大的警示意義！所以我在剛談完我國大法官選任問題的癥結後（聯合報，113年7月28日名家縱論），很快在此再做一點簡單引介，特別希望主導提名和同意的機關都能有所省思。

先說美國吧。我在前文已經對聯邦最高法院法官的提名同意方式作了速寫，說明其兩百年來所以能為憲法的落實與發展起到關鍵作用的幾個條件。但任期只剩6個月的拜登總統，剛宣布退選並稱將專注於推動幾項改革，立刻就把大刀揮向最高法院，包括將本來終身任職的大法官改成僅有18年固定任期，使各屆總統得每兩年任命一名新大法官。

誠如多家媒體的分析，這樣大幅度改造成功的機會明顯很低，但這位不癡不聾的老總統確實已看清楚，捲土重來的川普總統在運氣加上政治操作下，四年竟可得到三次提名大法官的機會，竟硬生生的把最高法院保守派和自由派的比重從原有高度彈性的5比4轉為短期內難以撼動的6比3，對整個民主憲政的影響有多驚人，僅從變更墮胎權保障的判例，到部分肯定川普在「國會騷亂案」中，主張自己享有總統刑事責任豁免權，已可知過半，在美國社會也引發深度不安。因此不論能不能改、能改多少，僅僅引起話題就足以影響選情。但從太平洋此岸來看，只要把三位抱持「原義主義」憲法解釋哲學者送進最高法院就可以打亂好不容易穩定的憲政秩序，還不值得我們警惕嗎？

至於德國，改革方向不在調整選任制度本身，而在「強化」此一制度，使其不致輕易被改變。簡言之，德國對憲法法院法官獨立性與價值多元性的保障方式和美國全然不同，不是以較少的人數及終身職保障，使由不同總統提名的成員自然分散多個世代，而是讓16位任期12年的憲法法院法官分別通過聯邦參眾兩院選舉產生，而藉當選門檻拉高到三分之二，使得任何法官出缺，來自各方舉薦的優秀人才都要先經國會黨團充分協商才有可能成功選任，其人格端正在內部完成的審薦程序即可確保，協商目標則放在大法官整體呈現的價值多元，因為只要席次達到三分之一即有杯葛能力，已可排除「清一色」法院的可能。這個設計的執行一直到今天都被認為相當成功，使得憲法法院受到人民高度信任，而在不論人權或國家組織案件所做決定，多數都被認為相當穩妥。

最近「交通號誌政府」（參與聯合政府的政黨整體未呈現明顯左或右的色彩）已和保守在野的基民─基社黨達成共識，要通過修憲來規範憲法法院的組成。換言之，對於現制足以滿足大法官獨立行使職權及共同展現社會實存的多種價值觀，他們都高度肯定，改革的方向是要進一步確保此制的穩定。因為上世紀五十年代在決定如何組成時，執政的保守政黨聯盟即明確捨棄其政治私利，非如一般選舉以相對或絕對多數為當選門檻，而採包容在野黨立場的三分之二門檻，但當時並未以修憲方式把此制變成憲法上的制度，由於門檻高低尚無法從憲法直接或間接解釋出來，各方既有高度共識就可停留在單純的國會法位階（這也印證了過去我反覆強調的、這其實是國會法和憲法間普遍存在的常態關係，不要動不動就給立法者扣上「擴權」的帽子）。現在執政和在野政黨形成修憲的共識，倒也不是針對立場上極端偏右的「德國另類黨」而發，至少官方的理由是以幾年前在歐盟鬧出很大風波乃至受到公開懲處的波蘭極右政府為例，因為他們正是通過簡單修法即達到大肆調整司法機關組織及功能的目的，而屬實質毀憲。足見德國正在推動中的修憲，是因對現制的肯定才要強化以防弊於未然，成功的可能性應該非常高（其「共識型民主」的特色在平均一年一次的修憲可說十分明顯）。

這兩個備受矚目的司改近例，能帶給我們什麼警示呢？我認為有兩點：第一，司法機關本來就該獨立且避免固定的政治傾向，但源於憲法的諸多特質先天具有「抗多數決」本質的憲法法院，實際上無法完全擺脫政治傾向，則其組成應追求的與其說是「去政治化」，不如說是「多元價值化」，配合德沃金所謂「原則論壇」的本質，其成員整體不能對某些社會實存而非可共棄的價值保持盲目或排斥。此一本質不會因美國的違憲審查採的是普通法院、分散審查制，而德國則採特別法院、集中審查制，有任何不同。事實證明，一旦碰到相反的發展，他們都會從其所採模式出發，朝同一方向修改。

然而非常不幸的是，在早已「運用之妙存乎一心」的「各方公薦，小組審薦，總統終決」的套路下，我國的憲法法庭已加速朝「縱使優秀、獨立，思維難免相近」的方向發展，怎能不速速覺醒？面對與美國近似的「總統提名、國會同意」程序，我在上文已經分析，因為各種條件的差異，改革重點應該放在總統和國會的功能分配上，立法院行使的同意權不應該再自囿於考核被提名人人格品操的端正與否上，事實上這種公開清算被提名人祖宗八代的程序往往只會激起民眾的厭惡！重點實應放在價值多元性的確保，就此必須承擔重任，在目前朝小野大的體制下，我認為就是在野而又握有實質杯葛權的國會黨團，如果他們不能從憲法的高度省思建構更符合憲法精神的「同意」方式，而只知順從在完全執政體制下發展出來的一言堂決策模式，將來對一言堂的形成，他們可能要比僅屬少數的執政黨負更大的憲政責任。

第二，不要忘了同樣的問題未來還會在考試、監察兩院，乃至行政院所轄的選委會、NCC等獨立行政機關上發生，對司法院的改革懈怠，連帶影響的範圍有多大，豈能不好好思量？我希望真正關注我國民主憲政的學者好好讀讀近年多位西方學者對保護民主制度的獨立機關所做的比較實證研究，或許可以美國Mark Tushnet兩年前的「新政府第四部門」為代表。我相信這是參與釋字第613號解釋的大法官今天重讀該解釋會感到寢食難安的地方，就是當初竟輕率以「行政一體」這樣與獨立不可並存的原則就邏輯導出原NCC組織法違憲的結論。但現在不是檢討大法官的時候，真正受到考驗的是多數民意託付的兩個在野黨，如果現在輕忽此事，將來噬臍莫及就是他們。

＊作者為國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長。