台灣工具機運往俄羅斯危機,是否能成為產業轉型的契機?

西方國家因俄烏戰爭對俄羅斯加重制裁後,俄羅斯取得工具機的難度也隨之提升,但仍無法阻止俄羅斯從其他管道取得台灣工具機。中央將規劃預算補助或技術支援,開發適用的遠端遙控系統追蹤工具機流向,這場俄羅斯危機,可能是產業轉型升級的開始。

2023年美國派駐台灣的首任出口管制官林安杰直言,這個前所未見的職位任命,反映了台灣在全球供應鏈中的重要性。

2022年俄羅斯入侵烏克蘭之後,包括烏克蘭、歐盟在內的許多國家,都曾通過管道來和台灣反映,關切台灣對俄羅斯的出口情形,希望台灣能和歐美各國採取一致的立場,強化對俄羅斯的管制。

台灣國貿局也於同年4月跟進西方國家和日韓等「國際盟友」,制定「輸往俄羅斯及白俄羅斯高科技貨品清單」(俗稱「兩俄清單」),共57品項,並在2023年1月、12月追加清單項目,持續擴大管制範圍。

這份「兩俄清單」的特色是,其管制範圍比原有的「軍商兩用貨品及技術出口管制清單」更大,導致部分原本仍能輸俄的貨品,在「兩俄清單」公告後必須向國貿署申請「輸出許可證」,並確保最終用途、最終使用者不涉軍事武器用途,才能出口俄羅斯。

2023年1月,台灣經濟部國貿署針對俄羅斯擴大出口管制,所有符合管制標準的工具機,若要出口俄羅斯、白俄羅斯,都必須先向國貿署申請輸出許可。

對台灣工具機來說,俄羅斯近年已成前四大出口市場,出口管制造成業者不小打擊。

經濟部進一步更於2月2日公開表示,要求廠商切結,確認高科技貨品最終不得輸往俄羅斯。由於業者依法有確實申報最終使用人的義務,為防止俄羅斯透過第三國取得我高科技貨品,已要求廠商在出口至高轉運風險國家(如土耳其、阿聯、中亞國家等)時,須切結不得轉運俄羅斯及白俄羅斯。同時經濟部貿易署也大幅提高違規出口俄羅斯及白俄羅斯的罰則,將初次違規出口俄羅斯的罰則提高逾15倍,也就是100萬元。

各種管制漏洞無法完全阻止關鍵貨品流入俄羅斯

海關「先切結放行、後查核」:由於出口貨品都排了船期、機位,報關流程比較趕,和已經運抵國門、可以暫留在海關的進口貨品不同,因此廠商切結後通常便會放行,但放行後確實只能針對報關文件做查核

所有進出口品項都可能有申報不實:即使拆開工具機,也很難當場確認規格是否落在管制範圍內,故海關部分終究仍要回到個別關員的經驗、能力和判斷,以及廠商本身的誠信。

出口實體清單更新有「時差」:雖然台灣經濟部會參照聯合國、歐美各國名單,但資料更新仍有時差──比如曾於2023年採購台灣工具機的列別捷夫物理研究所Lebedev Physical Institute),雖然已被美國列入制裁,截至2024年1月卻仍未出現在台灣經濟部的「戰略性高科技貨品出口實體管理名單」中。

無法防止業者存心鑽漏洞:佛羅董事長張錦鋒表示,很難防止存心鑽漏洞的業者,由於工具機特性,CNC的精度可以調整,業者可以在台灣把它做得差一點,到客戶那邊再教如何調整就好。此外,也難防止有心的代理商要轉運

第三方轉運:土耳其與中國成為台灣工具機轉運第三方。2023年1至10月間,台灣綜合加工機輸出土耳其的總值,比去年同期成長了45%,甚至讓土耳其一舉超越中國,躍升成為台灣綜合加工機的第一大出口市場。國貿署將要求廠商在出口至高轉運風險國家如土耳其、阿聯、中亞國家時,須切結不得轉運俄羅斯及白俄羅斯,且加重罰則,初次違規罰鍰將提高逾15倍。

美國憂慮出口管制無法有效削弱俄羅斯軍事實力

美國前商務部高階官員沃爾夫(Kevin Wolf)就表示,台灣工具機出口轉運之事,可能違反了台灣和西方國家去年1月針對向俄羅斯技術銷售所實施的禁令,「絕對」應該成為台灣當局的執法優先要務。

這些貨物運輸凸顯的問題是,即使美國主導各國實施史上少見的大規模限制措施,俄羅斯國防工業仍然強勁,部分原因出在監管漏洞和鬆散的執行。關鍵貨物持續直接流向俄羅斯,也透過中國和其他未加入限制的國家輸往俄國,包括此案中來自台灣的貨物。

美國可能下一步會決定要求上游高階關鍵零組件如控制器廠,暫緩或嚴格審查台灣工具機產業的訂單,以杜絕所有投機份子。

●延伸閱讀:台灣工具機流入俄羅斯軍工業和核子物理研究所

違反出口管制,可能會受到哪些懲罰?

國內《貿易法》第27條便明定,若廠商在未經許可情況下,將「戰略性高科技貨品」出口至「受管制地區」,可處5年以下有期徒刑,罰金最高新台幣300萬元,並可能喪失進出口資格最高1年,或遭廢止出進口廠商登記;即使輸出地不屬「受管制地區」,只要未依規定申請許可,仍有最高300萬元的罰鍰,並可能喪失進出口資格最高1年,或遭廢止出進口的廠商登記。

美國部分,除刑事、民事罰緩之外,違反管理條例的公司可能會喪失在美的出口權利,涉案貨品和技術也會被美國扣押;就算涉案公司在美國沒有分公司,也可能被列入實體清單,無法使用美元、或透過美國金融機構進行交易,也不得和美國公司進行業務往來,境外公司高管人員亦可能被美國法院提起「密封起訴」(sealed indictment)。

此外,台灣工具機搭載的數值控制器多半使用德國和日本品牌,去年控制器四大供應商之一、德國海德漢(Heidenhain)對下游客戶管制愈趨嚴格,迄今已要求約10家有輸俄疑慮的台灣工具機客戶,每次向海德漢購買控制器及相關組件,都必須經過額外的申請審查程序

日本2024亦正在透過實施更嚴格的出口管制,來增強國家安全,並加強全球聯盟。目的是防止商品和零件可能被用於軍事目的,特別是關注向中國和俄羅斯的第三方轉讓。日本控制器大廠發那科(Fanuc)會不會像海德漢一樣收緊客戶盡職調查,也許只是時間問題。

掌握工具機流向技術 迎向產業轉型升級

台灣國貿署則對指出,只要是受出口管制的貨品,廠商就必須盡職調查出口後的終端流向,「賣斷後無法管控流向」並非免責依據;若廠商無法提出盡職調查的證據、證明自己有約束第三地業者不得轉運俄羅斯,依然有可能會被認定為「蓄意經由第三地出口俄羅斯」。

工具機暨零組件工業同業公會及台灣機械工業公會紛紛呼籲會員廠商要遵守政府出口規定及善盡調查責任,以避免誤觸國際相關制裁規定,影響自身權益與國家產業形象。

此外公會也代表業者呼籲政府相關單位應給於業者支持與協助。雖然業者普遍共識在出口的工具機加裝遠端遙控系統,以確保設備位置與或進一步設計因應機制。現階段市面上,只有昂貴的高階機台有裝載遠端控制系統,中價位以下的一般機型顯然難以裝設。業者如何在出口策略上讓客戶同意提高預算、拉長交期、並同意後續追蹤,顯然也是迫在眉睫的問題。

產業發展署則表示,過去台灣多倚賴海外控制器大廠,為有效突圍匯率的劣勢、中國供應鏈崛起、俄羅斯風暴與經濟制裁,中央將規劃預算補助或技術支援,產學研共同合作開發適用的高階控制器。這場俄羅斯危機,可能是產業轉型升級的開始。

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