遺贈稅、金融改革與分配正義

事實上,欲吸引資金回流,與其調降遺贈稅,不如由改善國內投資環境著手,較為有效。

在自由經濟體制下,政府的經濟職能首在創造一個適合經濟體系順利運作、所有市場參與者皆得公平競爭的法治與環境;其次則在矯正市場失靈、彌補市場機能的不足。政府藉課稅與各項支出影響所得與財富分配,調節經濟果實於全民間之分享,即為其矯正市場失靈職責中的一項。

近年來,在國內外各項因素的衝擊下,台灣的所得與趨於惡化,與一些國家一樣,亦走向M型社會。民眾對政府在矯正所得與財富分配不均的工作上,不滿的批評聲浪愈來愈大,甚而政府的某些作為,也被認為是加深分配不均的禍首之一。其中又以金融改革是常被指摘的一項。

曾巨威教授的文章〈墳墓正義是租稅改革的最後一道防線〉,從公平正義的角度,針對國內遺產稅及贈與稅的改革構想提出批判。以下先對(墳)文進行評論,再對金融改革與分配正義的關係,表示個人的看法。

選前調降遺贈稅 腹背受迫惹民怨

稅度的設計或改革,如何兼顧稅收、效率與公平三項目標,始終是稅政主管機關的難題。當三項目標無法兼顧時,如何做適當的取捨或調和,更是一大挑戰。(墳)文所探討的遺贈稅改革,不僅涉及效率與公平的拔河,也涉及國際問租稅競爭,使得問題更形複雜,難獲共識。

我贊同曾教授的許多看法,尤其是文中所言:目前絕非調降遺贈稅的適當時機。

這幾年間,國內貧富差距極大,為失業、債務所困,走上絕路的事例頻傳,社會明顯走向M型化,對公平、社會正義的要求聲浪高漲。調降遺贈稅雖有提高經濟效率與國際租稅競爭力的作用,但其不利財富分配之本質,在此時節,必然引發一般民眾強烈的反對,甚至激化社會上貧富對立的緊張情緒。況且,總統與立委選舉在即,政治人物藉刪減稅負討好選民勢屬必然,財政部若於此時提出遺贈稅之修法議案,正好釋出絕佳的機會由人加碼調降稅率,甚或予以廢除,最後的修法結果,必然與財政部的原始構想完全脫節。

其次,我也在贊同遺贈稅的改革宜漸進,並與所得稅制併同規劃。將遺贈稅最高邊際稅率調降至與個人綜所稅一致,同時簡化稅率級距,的確可作為改革的第一步。不過,此改革的一小步基於上述理由,仍不宜在選舉熱季進行;又為緩和中下階層的反對,最好俟經濟景氣與就業狀況有所改善,社會上對不公平、不符公義的不滿情緒稍減之後,再行推動。

至於(墳)文引述的輿論與社論,我亦有同感。事實上,欲吸引資金回流,與其調降遺贈稅,不如由改善國內投資環境著手,較為有效。

在這方面,減少圓內政治面的紛爭、對抗,緩和兩岸間的緊張關係,以及強化財經決策的穩定性與可預測性等,皆有幫助。更甚者,這些措施還可帶動外人來台投資,增加國內就業機會。在經濟景氣帶動上來之後,調降遺贈稅的時機,也就水到渠成了。

調降金融營業稅率於理有據

最近,金融改革引起的爭議甚多,諸如指摘金改的作法不符合公平正義,有惡化所得或財富分配不均的負面作用。其中又以「調降金融營業稅率,用於打銷銀行呆帳」及「銀行整併與民營化促使財團坐大」二項,最常遭到批評。

批評者認為,銀行呆帳皆因人謀不喊而起,包括借款者蓄意倒帳、銀行審查不周、銀行與借款者勾結、民意代表或行政官員關說施壓,以及銀行經營者惡意掏空等。因此,拿原可作為國庫收入的金融營業稅作為打銷呆帳的財源,不蕾慷全民之慨,替人謀不賊者買單。

此外,人謀不賊者多未承擔應有的民事、刑事責任,更讓批評者義憤難平。

誠然,銀行呆帳導因於人謀不威者,確有不少;肇事者迄今未付出合理代價之情事, 亦所在多有。然而,銀行的授信,本即脫不了此類風險。即使審查、徵信過程嚴謹,借款者日後因主客觀經營環境改變,而無力償還貸款,仍是銀行業無法避免的現象。尤其是當外在經營環境突然快速惡化時,銀行呆帳更易暴增。

國內銀行業在一九九八至二OO二年第一季間,呆帳率呈直線上升,很重要的原因是一九九八年第四季開始,爆發了本土型金融風暴,而此又與一九九七年下半至一九九八年間肆虐東亞,進而蔓延全球的亞洲金融風暴密切相關。在此期間,鄰近東亞國家的銀行無不披靡,受傷慘重。台灣由於經濟體質尚稱堅強,政府因應亦稱得宜,受創程度較小,但受影響的時程延後。故而,一九九八至二OO二年的呆帳率陡升,實為大環境惡化使然,人謀不賊難謂主要導因。

再者,金融營業稅率由五%降調為二%,本有立論依據。此乃由於各行業的營業稅皆為加值型,意即各行業僅須就其營收減去進貨成本之加值部份,繳交五%營業稅,但金融業是就其營收,而非附加價值繳交營業稅。為求公允,在估算金融業的附加價值約占營收四成之狀況下,乃將銀行業的營業稅由五%降調為二%,實屬合理。換言之,政府將金融營業稅降調後,責成銀行將所節省的營業稅負拿去打銷呆帳,應難謂慷全民之慨。

事實上,銀行呆帳率偏高、體質扉弱時,多無力擴充放款,甚至傾向緊縮授信。為免信用緊縮對企業經營與經濟景氣產生負面影響,日、韓等東亞金融風暴受創國,均是由政府動用公共資金協助打銷呆帳。故我國調降營業稅用於打銷呆帳的舉措,乃是在權衡之下不得不為的作法,在國際問亦非特例。

銀行整併與民營化必行之路

自二OO四年十月開始推動的二次金改,意在透過銀行整併與民營化,一則緩和國內銀行業的過度競爭,二則提高公營銀行績效,三則整併出數家大型金融機構,擴大經營規模,參與國際競爭。遺憾的是,在整併推動的過程中,政商關係介入的傳聞不斷,加上積極參與整併與公營銀行標售者,多是家族式財團主導的民營銀行,故社會上擔心財團坐大,甚而掌控國家金融命脈。由於擴大貧富差距的疑懼陡升,批評與反對聲浪四起,以致銀行整併與民營化,從二OO六年中起,幾已完全陷於停頓。

二次金改受挫,主要肇因於追求效率與國際競爭力時,未能兼顧分配正義。不過識者應皆同意:欲健全我國銀行業,提高其競爭力,減少公營銀行比重、銀行整併與成立數家大型銀行,終是不能不走之路。

不過,為了去除銀行寡占、經濟力集中不符公平正義的疑慮,強化金融監理與公司治理,以及鼓勵外資銀行併購本國銀行等,都是必須再努力的方向。此外,為了制衡民營大銀行,維持少數幾家銀行公營,在現階段似屬必要,但其經營彈性與競爭力,還須設法提昇。

近年來,外資銀行併購本國銀行的事例已有多起,有人稱之為「三次金改」。引進外資的經營管理、風險控管與新種金融產品,有助於刺激國內銀行進步,並且加速銀行業國際化。

然而,我們也須注意,外資銀行與本國銀行在競逐國外市場

──尤其是大陸市場時,並非處於公平競爭的地位。我在評論一開始曾經提到,政府有責任維持一個「讓所有市場參與者公平競爭的法制與環境」,我國主管當局有必要就此問題速作妥當處理。

改革向前走既要公平也要效率

綜合言之,金改雖然在公平、分配正義上,有思慮或做法欠周之處,但部分遭受批評的措施,確有其追求效率的原意,或為提高效率、實際解決問題,而不得不然之舉。我們不宜只因其不符公平,便予全盤否定。

更進一步言,我要對國內通來似有過度講求公平、忽視效率之傾向,表達個人的憂心。以近期打得火熱的開發金、華南金等公股銀行經營主導權爭奪戰為例,此事主要也是因為涉及公平、分配正義,故引起社會普遍關注,政府也因而不得不強硬反對。遺憾的是,我們看到在爭論過程中,除公平或法理層面所注重的面向──何者掌握較多股權,即可擁有較多董事席次,以及董事會主導權──之外,更重要、攸關效率面的關鍵問題──何者較有能力組成良好的經營團隊?何者可促使銀行有較佳的經營績效、照顧所有股東之權益? ──幾乎無人聞間。

台灣的公平正義確有加強空間,但若事事只求公平而不計效率,則屬過猶不及。對於改革的成果,也未必見得有益。

本文摘錄基金會書籍 <面對公與義 全球化下的發展與分配>

許嘉棟

美國史丹福大學經濟學博士 現任台灣金融研訓院董事長、余紀忠文教基金會董事。 曾任中央信託局股份有限公司董事長、中華民國對外貿易發展協會董事長、財政部部長、中央銀行副總裁、中央經濟院經濟研究所所長、台灣大學經濟系兼任教授。

相關專欄

許嘉棟指出,近期,面對物價上漲威脅,各相關單位多反覆強調台灣的物價上漲只是局部、暫時性的,不足為慮;但台灣通膨總會面臨醜媳婦終將見公婆;...
金融研訓院榮譽顧問暨東吳大學辜濂松先生紀念講座教授許嘉棟指出,有不少人士對以升息對抗這波通膨之成效不表樂觀,且憂心升息將引發經濟景氣衰退,...
前央行副總裁許嘉棟強調, 改革都需要央行的高昂意志與毅力,方能有成。此外,對全部準備金支付利息,以及現階段擬引導隔拆利率與政策利率同步提升...
前央行副總裁許嘉棟指出,正由於政策利率與市場利率脫節,因此經濟學術界與金融業界都認為央行的利率調整只具有宣示政策方向的作用,...