洛克政府論三百年後的風雨省思

李念祖教授援引洛克《政府論次篇》，探討國會立法、總統公布及行政執行的憲政責任與權力分立原則。回頭檢視近期立法院與行政院針對《老人福利法》修法所涉及的立法程序、行政權責與法律執行問題，值得我們重新思考民主憲政下制度運作與權力制衡的重要性。

薔琵颱風過境，閉門讀書。書桌上隨手拾起的是洛克（John Locke）1689年的名著《政府論次篇》。這本書是在英國從君主體制走入真正民主政治之際寫成，也是一百年之後美國寫成舉世第一部剛性憲法法典，建立權力分立制度架構的過程中，影響力最著的著作之一。信手翻閱，看到了幾段文字，三百餘年之下，風雨之中，仍然心有所感。於是動手翻譯，列之如下並略誌想法，充作讀書札記。

洛著第214段：「第一，當單一的個人，或是君王，將自己的專斷意志，取代了應由立法機關宣示以顯現社會意志的法律時，立法機關已遭改變。因這是它的規則與法得到執行且還要求服從，它已構成實際上的立法機關；當有人制定其他的法，用其他的規則冒充，且已付諸執行，而非由社會所建構的立法機關來制定法律時，立法機關遭到變更，就十分清楚了。不管是誰引進了新的法律，不是經過社會設置立法者的根本規則所授權者，或顛覆了既有的、拋棄了並且推翻了人民已經創設的權力，就是新設了一個立法機關。」

一個人如何能憑其專斷意志取代法律呢？如果他就處於需由其公布民主國會立法的位置，而他因為這個地位，依其好惡任意決定是否公布民主國會的立法，他就在取代立法了。我國已無君王，憲法規定法律須由代表人民的立法院制定、總統公布，且限定應於十日內公布，是以國家元首的公信力，擔任國家法令布告欄欄主。但即便是民選元首，也無拒絕公布法律的選項，不能專制獨裁否定國會的民主立法。

洛著第215段：「第二，當君王妨害立法機關於常規時間集會、依照建置機關的目的自由行事者，立法機關已遭變更；因為不只是其特定人數，也不只是他們的集會，除非他們還有辯論的自由，有餘裕琢磨什麼才能有益於社會，也才是立法機關所以是立法機關的道理。當這些都已取消或是改變，以致阻斷了社會正當地行使權力，立法機關就真的改了；構建政府的不是名義名稱，而是運用及行使那些意在由其行使因而與之相伴隨的權力。凡是奪走立法機關立法的自由，或是妨害立法機關常規會期的職務行為者，實際上已經奪取了立法機關而為政府畫上了句號。」

民主的國會是唯一的立法者，我國憲法第170條也有明文，不容僭越、否定。

洛著第219段：「還有一種可使政府解體的方法，但凡誰有最高執行權，玩忽職守甚或廢棄職務，以致業已制定之法律不獲執行者，就是一切明顯陷入了無政府狀態，實質上已將政府解體；因為法律不是為了制定而制定者，是為了獲得執行而所以維繫社會之紐帶，也要保全政治共同體的每個部分各安其位，各盡其能；當這些通體地不存在時，政府會在公眾眼前停止運作，而人民亦將人心渙散，陷入失序而互乏關連的狀態。當保障權利的司法公義不再有效運作、權力在社會中已無餘力導正暴力，或憑以供應公眾的必要需求時，也就確定不再有政府存在了。於法律不獲執行之處，即與法律其實根本不存在無異；有政府而缺乏法律，我以為就是政治學中的神祕叢林，人類對之誠難理解，也與人類社會的體質扞格不入。」

我國憲法也設定國會立法應另由行政院為其執行機關，有法律而得不到執行，又何啻沒有法律？即使採取美式覆議制度解決國會與行政部門的歧見，但行政院絕不可未發動覆議成功就不副署且拒絕執行法律，美國民選總統尚不能為此，況是我國並非民選的行政院院長？至今還未學會這點，落後了何止兩三百年？

（作者為東吳大學法律研究所教授）