舉行「辛樂克災害 談永續治水座談會」

辛樂克颱風來襲，帶來超過一六○○毫米的超大豪雨，造成全台至少十一人死亡慘劇。辛樂克才剛走，強颱薔蜜又再度來襲。也帶來超過一千毫米的雨量，河流暴漲、土石流肆虐。隨著全球暖化加劇，風災水害益趨嚴重，台灣的Master Plan在哪裡？舉辦「辛樂克災害 談永續治水座談會」，這也將作為「氣候變遷台灣準備論壇」的會前會。

策畫：時報文教基金會余範英董事長

 與會人員：

張石角（前台大地理系教授）

楊重信（文化大學景觀系教授）

夏鑄九（台大城鄉所教授、時報文教基金會河川環境小組顧問）

陳樹群（中興大學水土保持學系主任）

陳伸賢（經濟部水利署署長）

陳志清（南投縣副縣長）

李鴻源（台北縣副縣長、時報文教基金會河川環境小組顧問）

李永展（桃園縣城鄉發展處處長、時報文教基金會河川環境小組顧問）

江明宜（行政院經建會都市及住宅發展處專員）

面對國土破壞的真面目

余範英：辛樂克颱風帶來的豪大雨，使台灣山河呈現非常嚴重的破壞；隨著全球暖化日益嚴重，全球氣候變遷問題也愈來愈嚴重，類似風災所帶來的水害，更將一次 比一次的厲害，時報文教基金會即將在十一月中旬舉行一場」氣候變遷，台灣準備「研討會，因此藉著這次的座談會，將辛樂克災害的焦點集中在山區水側的廬山所面對的問題。

面對氣候變遷，一次降雨動輒上千毫米，或是幾百毫米，幾乎把一年或是半年的降雨，一次倒了下來，因此台灣治水的策略中，河川防洪的頻率標準應不應該作一些修改？雨水下水道排水設計排水能力，要不要做修正？為什麼都沒有改進？或是不能改進？

另外，以廬山地區為例，現在破壞得非常厲害了，是人為？抑是天災？人民與山、水爭地，最後結果還是民眾受害；現階段國土計畫法與國土復育方案無法通過完成 立法工作，面對國土破壞的真面目，國土永續發展的觀念與態度是很關鍵的，中央與地方是否能有所反省？以及如何面對與解決。今天我們呼籲，政府執法的決心、推動立法的速度與民眾溝通的誠意。

誠如張石角教授所談的：水的問題，不在水，在經濟、在社會經濟。若要能兼顧經濟發展與自然環境追求永續環境的話，有三方面是必要的。第一、真正的面對全球 氣候變遷，第二、正視經濟發展的循環經濟觀念與手段，前瞻大膽的重新規畫與整理，第三、社會結構差距與地緣經濟的考量，尚需建構細密的溝通，以上都需要著力。

國土復建缺乏共識治水要master plan

陳伸賢：首先要講的是，辛樂克颱風速度慢且路徑很詭異，雨量很大，到日本去也淹得很慘，再加上廬山的地質因素，因而造成很大的災害。

廬山在九二一地震過後，本來就比較鬆動，這次颱風雲系滯留中部山區，大量雨量使山區淤滿了水，側面的土石也就下來，兩邊夾攻。

因此，將來這個地區，甚至其他地區，在國土計畫中該怎麼復建？要好好想清楚，否則未來還是會有同樣災害。

至於面對這樣的氣候變遷，河川防洪保護標準是否要提高？我們從都市設計的雨水下水道設計標準來看，都只有五年的標準，要提高這個標準，有事實的困難，不太可能，所以只能從如何治洪來考量，讓新開發的社區不要再增加地表逕流，運用非工程手段設計讓地表吸收雨水，不要馬上變成逕流，但工程手段是永遠趕不上氣候的變遷。

針對廬山現況的問題，水利署去年六月接管，疏浚兩次，今年也疏浚一次。先就既有的事實不能再蓋旅宿，接著就要規畫未來的河道，各河系必須要有整合的規畫。這部份正與縣政府作通盤的思考，至於復建的理念與觀念該怎麼做事，目前還沒有共識。

上位的國土計畫也一直沒有出來，幾天前，我參加了一項海岸法制定會議，整個海岸法也沒有願景，只是把既有做法拼在一起而已，但即使沒有最好的做法，也要產出一個Master Plan，上下位計畫要一起做，有了這樣的Master Plan，各單位有詳細的計畫就能落實執行。最後，現在有溝通的機制卻沒有力量，這都需要將來透過組織再造讓效能更好。

廬山又風災復建清淤難上難

陳志清：塔羅灣溪上游在八十三年道格颱風過境，造成兩處大崩塌，產生了很多的土石料，成為這次廬山災害的最主要的原因。

廬山違建很多，民國六十九年區域計劃法公告時，廬山有二十二棟房子，現在已有一百四十九棟建物，風景特定區發布前的八十六棟是合法的，超過四成二比例是非 法的。而目前一百四十九棟建物中，四十棟是民宿業者，其中只有六家合法。這四十間旅宿業者，有七家基地用到行水區，最小一家用到一平方公尺，最大一家用到兩百四十多平方公尺，佔用行水區的情形並沒有很嚴重。

為什麼這些旅宿業無法合法化，主要因為旅館區很小，在當初的都市計畫中，旅館區只佔百分之一點一三，而保護區就佔了百分之八十八點三九，同時又劃編原住民保留地，也就是原住民土地只能賣給原住民，目前去調查，那邊都不是原住民，有七成的建物賣斷，租也不是租給原住民。

談到治理，問題最大的是底下萬大水庫一直淤上來，沒有河床也沒有治理線，只能把現有的河道當治理線，又萬大水庫不可能不疏浚，疏浚的費用要一百億，以縣政府的立場也說不出口。還有復建的部份，廬山溫泉區是否要放棄？可否轉移到其他地方？

這些問題，土地權屬於原住民保留地的問題，旅宿業是交通觀光的問題，上游是林務局的問題，治山防災是水保局處理，塔羅灣溪是水利署接管，萬大水庫是台電負責、潛在崩塌地委託公路局等，涉及中央很多單位，所以我們建議行政院在中央成立廬山風景區復建小組，很多事得要小組來做決定與指導，縣政府才能根據此來執行。

寄望國土規畫 恐架空地方政府

夏鑄九：我只有幾點意見：

第一，台灣特殊地質條件，台灣其實是生活在災難當中，全球氣候變遷，降雨量比從前要大得多，加上違規使用的數量也是急遽增加，與水爭地、與海爭地，台灣是生活在生態危機中；

第二，用工程手段是不可能解決問題，我們都知道，鯀的治水是解決不了問題，但用非工程手段，政治阻力非常大，以遷村為例，它是非常困難，盤根錯節，地方政府資源也有限，根本很難執行。

第三，期望國土計畫法來解決問題亦是不切實際的，過去的區域計畫法是沒有被重視的，唯一一次是宜蘭縣反六輕，不管區域計畫或國土規畫，都不要期待，因為太複雜、問題太大，也太政治，全世界都如此的。

剛剛談到把災害的特定災害區畫出來，但這樣想法太樂觀，因為這樣架空了地方政府，只是一、兩個個案還可行，但太多了就不可行。

中央立法籌款 地方嚴格拆遷

李永展：談到執行力，回到最務實的問題，南投地方政府若真要執行廬山地區違法、違規建物拆除工作，必然會碰上人力與財力的困境。另外，違規事實的認定也有問題，例如一家農舍，遊客去喝杯茶，雇主酌收茶水費，是否違法？又如農舍申請七個房間，卻多出一個房間營業，取締上也有困難。廬山是特定風景區還好，其他地區更難認定。

對於廬山地區有七成原住民保留地被賣斷，而且還賣給非原住民，這很令人訝異與納悶，這當中契約如何簽訂？其實廬山的災情問題在台灣各地一再重演，如果把辛樂克改成敏督利、桃芝等颱風，受害情況大同小異。因此，要根本解決問題，還是要回歸國土三法，在這三法尚未完成之前，中央應先成立一筆基金，撥補地方加強 執行力。

希望中央以廬山這次災情為例，做為政府實施國土計畫法的示範案例，廬山災情，中央與地方應速組成復建小組，若一百多棟的建物問題都解決不了，台灣各地的違建問題就都無法處理了，一百多棟處理到最後也許只剩五十棟，政府每天可限制進出人數。

國土三法中央與地方的行政與立法部門應速制定，如此可開徵永續發展基金、國土保育費、開發影響費，地方就不會變成無牙老虎，否則明知山區違建，地方政府也沒經費處理。

遷村？重建？扯上政治！

陳樹群：這次廬山地區災情慘重，除了洪水水量太大，上游集水區有兩處大崩塌以及霧社水 庫、萬大水庫、塔羅灣溪等嚴重淤積，都是重要的因素。若以翡翠水庫與霧社水庫做比較，翡翠水庫豐水期與枯水期每月的平均比流量相差不會超過兩倍，霧社水庫卻高達四倍，這顯示霧社水庫集水區的土地利用過度開發，地質根本就不穩定，這是長久以來的問題，治水要先安土，而水土保持講究的是集水區的整體治理，並非只談單項的治水或固土策略。

民國八十三年以後，所有山坡地開發行為都要遵循水土保持法，從許多案例分析，這些年來山坡地開發如果遵循水保法規範，災害都會較少，而像清境地區山坡地的開發，大都是以申請農舍方式，捨棄水保計畫。

至於廬山地區的復建，如果要遷村，在台灣談遷村似乎相當困難，在台北市也許還可以，在鄉下談遷村，等於要他的生存權，會成為敏感的政治問題，土地限制利用 一旦碰到政治問題，就會變的很複雜，像遷村在奧地利可以，在中國大陸可以，在民主的台灣卻很困難。廬山地區該不該重建，如何善後，這問題很大。

江明宜：廬山的案例有兩個部份，第一個需要衡量地方產業發展的需求。到底是否需要這些土地，從國土復育的概念來看，若不把路闢好，自然人流、車流就不會進去，土地也有修養生息的空間。其實清境、廬山就是這樣，路開得愈大，愈容易產生超限利用、違規利用，因此產業需求的問題也帶出來，像是觀光旅遊，照理說保護區內應該作保護，卻拿來做這樣的使用，原因就是有需求。所以需求部份能否做估計，又產業面需要的土地管理與使用為何，應該要先界定出來，才能再來看流域管理的導向。

第二個部份，經建會陳主委上任以來一直搭配國土空間的再規畫，整個案子由姜渝生老師來主導，中華民國都市計畫學會作業，希望今年年底能針對國土空間規畫提出個想法。

此外，流域的治理到集水區的治理，針對那些超限利用、違規使用部份，相關主管機關與地方政府是否具有執行的公權力，像是保護區該拆的就要拆，畢竟執行力的部份，是行政院無法直接到的第一線工作。

水利工程五千億 與洪水共生

楊重信：台灣河川特性與水環境河川流短、坡降大。集水區地質不佳、沖蝕量大。降雨量集中、水量豐枯懸殊。每一年幾乎都有颱風，颱風次數也有愈來愈多，歷年水利工程經費大約超過五千億餘元，會淹水面積高達一○二九平方公里。

我要特別強調的是，根本的問題在過去國土規畫強調需求導向，而宜以供給導向之環境規畫方法，在治水理念方面，宜改變過去」人定勝天「，採用工程手段可以」控制「或」抵禦「洪水之信念，審慎思考如何」與洪水共生「（Living with Flood），重建人與洪水和諧共存之關係。

治水計畫亦應合乎社會成本與效益之原則，謀求防洪工程效益與環境生態保育之平衡。在國土計畫中，畫設城鄉發展區、農業發展區、以及國土保育區，讓發展與保育地區範圍有明確之界線。

在國土保育地區內畫設：洪水易淹防護區、暴潮溢淹防護區、地層下陷防護區、土石流高潛勢防護區、海岸侵蝕防護區；嚴格限制防護區內之新開發與建設行為，對防護區內原合法但不符防護目的之發展宜以專案計畫方式，採取有效措施矯正其行為或移至適合發展之地區；對防護區內不合法之發展行為應限期處理。

廢除坡地與高山農業，以及地層下陷區之養殖漁業，並對此等地區進行復育工作。以」保水滯洪「策略取代過去」快速排水「之思維，按集水區設置滯洪池與洪水平原，使降雨尖峰時段之洪水能暫時貯蓄於，俟降雨尖峰過後再排放。

最後我們要重新思考廬山地區該不該回去復建，這一個根本的問題。

山地治水與泥沙共處

李鴻源：永續發展與全球氣候變遷是台灣這樣的國家，所面臨的最大挑戰，每一場颱風都給我們帶來很大的surprise。辛樂克沒想到重創到南投縣，台北縣當然跟台北或是南投縣的條件都不一樣，不過最主要不同的地方在於我們著重的是管理面。

台北縣是同時有五至六個局在作一件事情，土地利用改變，滯洪池景觀、人工濕地帶動再造，在治水的同時面對環境變化。

談廬山先談塔羅灣溪，在颱風前後河寬從廿米變成一百米，這顯示了我們對山區河川的理解還不夠，對山區河川的治理，不能再用平地的那一套。堤防是可以擋水， 但不擋土石流，高速度泥沙水流、有極高沖刷力，光靠堤防是有問題的，平地興堤可擋水，但山區堤防面對土石流則束手無策。

台灣今天沒有提出山區河川治理的概念，水保局對河川的治理跟水利署的想法也差不多。若我們要談廬山的問題或山地鄉的問題，要從土地利用來規範，然後才談工程手段，這才是比較務實的作法。畢竟遷村是一個很容易講卻很難操作的議題，要有配套，不然丟個幾十億很容易，哄騙老百姓說已很安全結果事與願違。很難預測 下次何時會降一千公厘雨量，何況山上還有幾千萬噸的鬆動泥沙還沒有下來，如何和這上億噸的泥沙共處，是個大問題。