《國土計畫法》專家會談
面對國家轉型與世界快速變動的局面,過去台灣創造了經濟奇蹟,但也犧牲了許多自然資源,政府每年在水土保持、防洪治水及救災預算愈編愈多,但災害反有日益嚴重趨勢,缺乏上位宏觀指導的全國國土計畫,除了在空間規劃上失序,國土資源的保育工作也無法有效整合。
活動資訊
活動日期2015/10/06
活動時間21:15
活動內容
前言
余範英(余紀忠文教基金會董事長)
面對國家轉型與世界快速變動的局面,過去台灣創造了經濟奇蹟,但也犧牲了許多自然資源,政府每年在水土保持、防洪治水及救災預算愈編愈多,但災害反有日益嚴重趨勢,缺乏上位宏觀指導的全國國土計畫,除了在空間規劃上失序,國土資源的保育工作也無法有效整合。
至於公私部門及中央地方的溝通合作,如何納入民眾參與機制,原住民的土地使用保障,以及整合相關國土計畫與保育事權等問題,都有待國土計畫法的上位規範,然二十年來六進六出立法院無法通過,此法雖非解決所有問題的萬靈丹,卻是台灣邁向永續發展不可或缺的藍圖。
這場國土計畫法專家會議的舉行,期望藉由大家的討論,以長遠、理性的角度,為國土計畫法完成臨門一腳的催生。在這個基本大法則下,大家都是努力多年的學者專家、行政同事,目前的國土計畫法各草案版本不一定完全理想,無論如何,期待在各位的提醒下,點出仍須磨合之處,希望在這最後一會期,不再荒廢時日,跨出這一大步,能為「國土計畫法」催生。
國土計畫法的催生過程,最早可回溯至「台灣地區綜合開發計畫」,直到「國土空間發展綱領」,又過去經建會曾擬出的「國土計畫法復育條例」。在當時推動的國土三法:國土計畫法、國土復育條例和海岸法,今年海岸法已通過,並正式實施;國土復育條例,目前內政部的構想是融合到國土計畫法中。因此未來國土計畫法的內涵,到底應包含哪些是討論的重點,特別是李鴻源部長過去在國土防災地圖資訊的建置與想法,如何融入國土計畫非常重要。
另一問題是以內政部的位階,能否承受未來國土規劃的職能?例如環境資訊,將來是在環境資源部;海域部分有海洋委員會,將來有國家海洋研究院能產出海洋資訊;國發會中也有國土區域離島發展處,這都是重疊的。這導致部會間的協調更顯重要。
今天特別請海洋學界胡念祖前輩,就海域部分引領深入思考。海岸法推動後發現許多問題:近岸海域範圍是水深三十公尺,還是三海浬的地方,又能源局提出三十六塊堤防海域可開放申請海上風力發電。目前國家型計劃推動的海陸風機千架,已有多架風機超過三海浬的範圍,未來海域如開放個別申請,將有海上秩序問題。最近通過海洋委員會的組織四法,對海洋規劃總體的看法,未來海陸是否分家,也是國土計畫法中需要討論。
又原住民傳統領域與國土計畫法的關係;中央山脈保育區中,九○%都跟國土計畫法有密切關聯,原民領域如何處理?原本希望國土發展這個基本法能在各部會之上統籌協調,這最後一個會期,又遇到選舉,時間有限下是一個很大的問題。
目前三個版本,第一版本是行政院草案;另有黃昭順委員的國土復育條例,這承接 二○○七年張景森提出的版本;還有內政部的版本,依照原內政部版本,又含括一部分海洋資源地區,而今海域已有海域管理法,這中間銜接的環節要做些討論整理。
整體來說,今天要請賜教的是:進行中的國土計畫法應該用什麼角度來思考各部會互動的關係,以及國土計畫法內容應該含括內容。
發展與管制雙軌制,應建立智庫
華昌宜(台大建築與城鄉所教授)
自一九九五年國土計畫提出後,一拖二十年,期間加入了包括國土復育條例、海洋法、環境變遷氣候等內容,回頭來看似乎沒什麼進展,我想有幾點原因:
首先,一般民眾是不關心此議題的,兩年前「看見台灣」上映後引起一陣子迴響,但之後就被遺忘了。第二,國土計畫牽涉利益太廣又複雜,尤其加入原住民問題。第三個問題是國土計畫法的實質內容性質不夠清楚,今天需要檢討的應是針對第三點。
台灣到現在為止走的是雙軌制度,再雙軌制度下,國發會有一套國土空間發展策略,另一方面國土規劃在內政部,就土地使用管制,但它跟空間發展有密切關係,這就麻煩了,因為發展與管制是兩個不同的見解。
過去經建會僅是行政院的幕僚機關,現在改為國發會層次更高。到目前為止,主委輪替不斷,換到都不知道國發會中有一個國土區域離島發展處,該處已經發展第二版的國土空間策略計畫。內政部主管的國土計畫,以及國發會空間策略規劃,雙方的立場與見解如果無法協調整合,未來問題將很麻煩。
我從一九七○年開始呼籲到現在,經濟發展與環境氣候變遷等問題勢必導引此法須不斷有新思維,問題是誰在主導?我們缺乏一個穩定、中立的國家發展國土計畫研究單位,若能成立此一個單位,可避免重疊的問題。內政部版本提到推動國土規劃研究『得』經整合後,設立國家國土研究院,我建議改成『應』經整合後成立智庫。只有成立了研究院,始可解決爭議。只要從現有公共建設中拿出千分之一預算,做公共建設之間的空間協調,集合各界菁英為對國家空間發展做出貢獻。
全面思考鄉村與農業永續
林國慶(台大農經系教授,前農委會副主委)
從農業部門觀點來看國土計畫法,希望該法能通過,並透過該法針對國土空間策略有較好的規劃,促進鄉村與農業的永續發展和糧食安全,確立永續農業與鄉村發展在永續國家與經建發展之重要性。建立鄉村規劃體系,強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責,並將農業與鄉村永續發展納入國土空間發展策略中。成立專責機構,積極推動鄉村地區規劃、建設與永續發展。到目前為止,都市以外的非都規劃相當缺乏。
糧食安全體系應建構糧食安全機制與劃設重要農業發展區,建立重要農業發展區維護、管理制度與機制,過去我研究坡地與山地農業的發展,我們六○%的國土是在坡地與山地,今天看到的是災害,但未重視山坡地區有三十萬公頃的農業使用土地,使用產值也相當高。所以坡地與山地農業之角色定位如何?透過國土計畫法如何正視坡地與山地農業的發展,相當重要。
全面性思考鄉村與農業永續發展,促進環境、經濟與社會的融合發展,在國土空間秩序有效安排下,降低區域發展的差距,促進三生與多功能農業、鄉村之發展。國土三百六十萬公頃中,農業用地佔有兩百六十萬公頃,但農業部門的責任負擔卻相當小。
城鄉發展區的範圍到底是哪裡?我們有中心的都市,外圍有市郊,再外圍是鄉村。所以有都市發展、有鄉村發展,那什麼叫做城鄉發展?所以從國土空間發展政策角度出發,將人口、國土規劃、氣候變遷調適、國土保育、產業發展、交通運輸、城鄉發展、空間治理等八大議題領域應納入整體思考,藉以促進鄉村與農業之整體永續發展。
如何透過國土空間發展政策來促進農業及農村永續發展?我們認為可以用農村再造計畫來推動,營造有利於農業與鄉村永續發展之環境,積極推動三生農業與多功能農業,提升農家所得(包括農業所得及非農業所得),來提升鄉村環境及生活品質,提升鄉村生活品質,吸引年輕人及非農民之移入。
未來可能的策略,針對確保糧食安全,政府應重視農業與鄉村之永續發展,應建構有利於農業與鄉村永續發展之國土發展策略,建構有利於確保糧食安全之國土發展策略,和推動對地直接給付制度,促進三生與多功能農業與鄉村之發展,並減少休耕與廢棄耕農地面積,提昇耕地利用效率與改善鄉村景觀。
政府應強化與促進鄉村發展方面,政府應建立鄉村發展架構,將鄉村永續發展成為國土空間發展之重要策略,應建構有利於國土空間合理發展之鄉村規劃體系,強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責,和建立環境直接給付制度,以利鄉村地區景觀與生態品質之提升。
資訊公開透明 加速國土復育計畫
田秋堇(立法委員)
當初在江宜樺部長任內,預計六年把國土計畫法區域劃分通過,但國土計畫法事實上的意義就降低很多,加上國土復育基金與地質敏感地區等問題,導致最後無法通過。
上一屆我們把國土計畫法與國土復育條例一起送進來,原住民立委認為這是滅族條例,國土計畫法中的國土復育條文應該要更周全一點,國土復育條例快則六年,慢則十年,但國土計畫法應多著墨復育。
私有地、人民財產若限制使用,補償就是合理的,非錢坑法案。對人民權益的保障,應向原民講清楚,不要讓他們為了國家公益而損失,應給予補償。
地質法拼了好久好不容易通過了,但地質敏感的公布非常困難,公布的很多都是人煙稀少的地區,社會應該建立共識,日本敏感地區全部公布,且在書店都能買到報告,台灣怎不公布?調查報告應向人民公開,地質法也應列入考量。
保障原民土地所有權的使用
鄭天財(立法委員)
國土計畫法從原住民族的立場來看是有很大的疑慮。現行的法令管制已經很多,包括區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、國家公園法等,很多相關法令。 原住民族遇到的問題是,在生活各層面土地的使用上,受到管制時並無法獲得應有的補償。無論自來水法、森林法或其他相關法令,都規定禁止或限制使用時要依法補償,但都沒有實際補償,這牽涉到財政問題。很多單位應對的措施,像是森林法限制不得砍伐林木,但並沒有公告限制與禁止使用,因公告就要落實依法補償,因此目前的做法是不准任何砍伐林木的申請。
此外,現行條文把原住民族基本法二十一條加進去,基本上是空的。二十一條談得是政府要開發時,經過原住民族同意,因原住民對土地擁有所有權,當所有權被禁止或限制使用時的配套處理措施也該羅列不能忘記。若能消除這些疑慮,原住民很願意把土地山林維護好。
面對政府治理及國土容受力的真相
李鴻源(台大土木系教授,前內政部長)
國土計畫法推出這麼長的一段時間,世界、觀念、氣候都在改變,我們到底該怎麼辦。現階段的國土計畫法版本,並沒有將防災概念置入,而颱風、地震、水災、旱災等問題、土地超限利用的問題、全台灣三百個港有一半都是蚊子的問題、我們有1800公里的西部平原陷在海平面底下的問題都存在的台灣,該如何把問題一起解決,未來的法有沒有辦法很務實的來面對這些問題。
這個法再好,誰要來執行?怎麼執行?例如台東縣的太麻里溪,這是縣管河川,可是台東縣政府水利科只有四個人,縣政府根本沒有能力處理這個問題。因此,地方政府職能的提升,這才是很嚴肅要討論的課題。
假如我們訂定出一個二十年目標,慢慢把人口、產業放到應該放的地方,這就是一個實際的計畫法。假如今天我們還是談社會住宅,談讓所有人在台北有地方住,把八百萬人塞在台北,想想政府要有多大的本事,另外一個問題是政府有多少錢可以做這些事情。還有很多問題不在技術,例如治水,而在我們的社會價值觀嚴重扭曲,又該怎麼面對。
歐洲人談國土計畫是農林漁業一起來談。到底未來在行政院沒有一個部會可以來做這個事情,內政部有沒有能耐去彙整各部會。法一通過,需要一個強而有力的單位來做這些事情,既要有棒子又能端出胡蘿蔔。