《國土計畫法》專家會談

前言

余範英(余紀忠文教基金會董事長)

國土計畫法的催生過程，最早可回溯至「台灣地區綜合開發計畫」，直到「國土空間發展綱領」，又過去經建會曾擬出的「國土計畫法復育條例」。在當時推動的國土三法：國土計畫法、國土復育條例和海岸法，今年海岸法已通過，並正式實施；國土復育條例，目前內政部的構想是融合到國土計畫法中。因此未來國土計畫法的內涵，到底應包含哪些是討論的重點，特別是李鴻源部長過去在國土防災地圖資訊的建置與想法，如何融入國土計畫非常重要。

另一問題是以內政部的位階，能否承受未來國土規劃的職能？例如環境資訊，將來是在環境資源部；海域部分有海洋委員會，將來有國家海洋研究院能產出海洋資訊；國發會中也有國土區域離島發展處，這都是重疊的。這導致部會間的協調更顯重要。

今天特別請海洋學界胡念祖前輩，就海域部分引領深入思考。海岸法推動後發現許多問題：近岸海域範圍是水深三十公尺，還是三海浬的地方，又能源局提出三十六塊堤防海域可開放申請海上風力發電。目前國家型計劃推動的海陸風機千架，已有多架風機超過三海浬的範圍，未來海域如開放個別申請，將有海上秩序問題。最近通過海洋委員會的組織四法，對海洋規劃總體的看法，未來海陸是否分家，也是國土計畫法中需要討論。

又原住民傳統領域與國土計畫法的關係；中央山脈保育區中，九○%都跟國土計畫法有密切關聯，原民領域如何處理？原本希望國土發展這個基本法能在各部會之上統籌協調，這最後一個會期，又遇到選舉，時間有限下是一個很大的問題。

目前三個版本，第一版本是行政院草案；另有黃昭順委員的國土復育條例，這承接 二○○七年張景森提出的版本；還有內政部的版本，依照原內政部版本，又含括一部分海洋資源地區，而今海域已有海域管理法，這中間銜接的環節要做些討論整理。

整體來說，今天要請賜教的是：進行中的國土計畫法應該用什麼角度來思考各部會互動的關係，以及國土計畫法內容應該含括內容。

發展與管制雙軌制，應建立智庫

華昌宜(台大建築與城鄉所教授)

自一九九五年國土計畫提出後，一拖二十年，期間加入了包括國土復育條例、海洋法、環境變遷氣候等內容，回頭來看似乎沒什麼進展，我想有幾點原因：

首先，一般民眾是不關心此議題的，兩年前「看見台灣」上映後引起一陣子迴響，但之後就被遺忘了。第二，國土計畫牽涉利益太廣又複雜，尤其加入原住民問題。第三個問題是國土計畫法的實質內容性質不夠清楚，今天需要檢討的應是針對第三點。

台灣到現在為止走的是雙軌制度，再雙軌制度下，國發會有一套國土空間發展策略，另一方面國土規劃在內政部，就土地使用管制，但它跟空間發展有密切關係，這就麻煩了，因為發展與管制是兩個不同的見解。

過去經建會僅是行政院的幕僚機關，現在改為國發會層次更高。到目前為止，主委輪替不斷，換到都不知道國發會中有一個國土區域離島發展處，該處已經發展第二版的國土空間策略計畫。內政部主管的國土計畫，以及國發會空間策略規劃，雙方的立場與見解如果無法協調整合，未來問題將很麻煩。

我從一九七○年開始呼籲到現在，經濟發展與環境氣候變遷等問題勢必導引此法須不斷有新思維，問題是誰在主導？我們缺乏一個穩定、中立的國家發展國土計畫研究單位，若能成立此一個單位，可避免重疊的問題。內政部版本提到推動國土規劃研究『得』經整合後，設立國家國土研究院，我建議改成『應』經整合後成立智庫。只有成立了研究院，始可解決爭議。只要從現有公共建設中拿出千分之一預算，做公共建設之間的空間協調，集合各界菁英為對國家空間發展做出貢獻。

全面思考鄉村與農業永續

林國慶(台大農經系教授，前農委會副主委)

從農業部門觀點來看國土計畫法，希望該法能通過，並透過該法針對國土空間策略有較好的規劃，促進鄉村與農業的永續發展和糧食安全，確立永續農業與鄉村發展在永續國家與經建發展之重要性。建立鄉村規劃體系，強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責，並將農業與鄉村永續發展納入國土空間發展策略中。成立專責機構，積極推動鄉村地區規劃、建設與永續發展。到目前為止，都市以外的非都規劃相當缺乏。

糧食安全體系應建構糧食安全機制與劃設重要農業發展區，建立重要農業發展區維護、管理制度與機制，過去我研究坡地與山地農業的發展，我們六○％的國土是在坡地與山地，今天看到的是災害，但未重視山坡地區有三十萬公頃的農業使用土地，使用產值也相當高。所以坡地與山地農業之角色定位如何？透過國土計畫法如何正視坡地與山地農業的發展，相當重要。

全面性思考鄉村與農業永續發展，促進環境、經濟與社會的融合發展，在國土空間秩序有效安排下，降低區域發展的差距，促進三生與多功能農業、鄉村之發展。國土三百六十萬公頃中，農業用地佔有兩百六十萬公頃，但農業部門的責任負擔卻相當小。

城鄉發展區的範圍到底是哪裡？我們有中心的都市，外圍有市郊，再外圍是鄉村。所以有都市發展、有鄉村發展，那什麼叫做城鄉發展？所以從國土空間發展政策角度出發，將人口、國土規劃、氣候變遷調適、國土保育、產業發展、交通運輸、城鄉發展、空間治理等八大議題領域應納入整體思考，藉以促進鄉村與農業之整體永續發展。

如何透過國土空間發展政策來促進農業及農村永續發展？我們認為可以用農村再造計畫來推動，營造有利於農業與鄉村永續發展之環境，積極推動三生農業與多功能農業，提升農家所得（包括農業所得及非農業所得），來提升鄉村環境及生活品質，提升鄉村生活品質，吸引年輕人及非農民之移入。

未來可能的策略，針對確保糧食安全，政府應重視農業與鄉村之永續發展，應建構有利於農業與鄉村永續發展之國土發展策略，建構有利於確保糧食安全之國土發展策略，和推動對地直接給付制度，促進三生與多功能農業與鄉村之發展，並減少休耕與廢棄耕農地面積，提昇耕地利用效率與改善鄉村景觀。

政府應強化與促進鄉村發展方面，政府應建立鄉村發展架構，將鄉村永續發展成為國土空間發展之重要策略，應建構有利於國土空間合理發展之鄉村規劃體系，強化農業部門在鄉村發展與空間規劃之權責，和建立環境直接給付制度，以利鄉村地區景觀與生態品質之提升。

資訊公開透明 加速國土復育計畫

田秋堇(立法委員)

當初在江宜樺部長任內，預計六年把國土計畫法區域劃分通過，但國土計畫法事實上的意義就降低很多，加上國土復育基金與地質敏感地區等問題，導致最後無法通過。

上一屆我們把國土計畫法與國土復育條例一起送進來，原住民立委認為這是滅族條例，國土計畫法中的國土復育條文應該要更周全一點，國土復育條例快則六年，慢則十年，但國土計畫法應多著墨復育。

私有地、人民財產若限制使用，補償就是合理的，非錢坑法案。對人民權益的保障，應向原民講清楚，不要讓他們為了國家公益而損失，應給予補償。

地質法拼了好久好不容易通過了，但地質敏感的公布非常困難，公布的很多都是人煙稀少的地區，社會應該建立共識，日本敏感地區全部公布，且在書店都能買到報告，台灣怎不公布？調查報告應向人民公開，地質法也應列入考量。

保障原民土地所有權的使用

鄭天財(立法委員)

國土計畫法從原住民族的立場來看是有很大的疑慮。現行的法令管制已經很多，包括區域計畫法、都市計畫法、水土保持法、國家公園法等，很多相關法令。 原住民族遇到的問題是，在生活各層面土地的使用上，受到管制時並無法獲得應有的補償。無論自來水法、森林法或其他相關法令，都規定禁止或限制使用時要依法補償，但都沒有實際補償，這牽涉到財政問題。很多單位應對的措施，像是森林法限制不得砍伐林木，但並沒有公告限制與禁止使用，因公告就要落實依法補償，因此目前的做法是不准任何砍伐林木的申請。

此外，現行條文把原住民族基本法二十一條加進去，基本上是空的。二十一條談得是政府要開發時，經過原住民族同意，因原住民對土地擁有所有權，當所有權被禁止或限制使用時的配套處理措施也該羅列不能忘記。若能消除這些疑慮，原住民很願意把土地山林維護好。

面對政府治理及國土容受力的真相

李鴻源(台大土木系教授，前內政部長)

國土計畫法推出這麼長的一段時間，世界、觀念、氣候都在改變，我們到底該怎麼辦。現階段的國土計畫法版本，並沒有將防災概念置入，而颱風、地震、水災、旱災等問題、土地超限利用的問題、全台灣三百個港有一半都是蚊子的問題、我們有1800公里的西部平原陷在海平面底下的問題都存在的台灣，該如何把問題一起解決，未來的法有沒有辦法很務實的來面對這些問題。

這個法再好，誰要來執行？怎麼執行？例如台東縣的太麻里溪，這是縣管河川，可是台東縣政府水利科只有四個人，縣政府根本沒有能力處理這個問題。因此，地方政府職能的提升，這才是很嚴肅要討論的課題。

假如我們訂定出一個二十年目標，慢慢把人口、產業放到應該放的地方，這就是一個實際的計畫法。假如今天我們還是談社會住宅，談讓所有人在台北有地方住，把八百萬人塞在台北，想想政府要有多大的本事，另外一個問題是政府有多少錢可以做這些事情。還有很多問題不在技術，例如治水，而在我們的社會價值觀嚴重扭曲，又該怎麼面對。

歐洲人談國土計畫是農林漁業一起來談。到底未來在行政院沒有一個部會可以來做這個事情，內政部有沒有能耐去彙整各部會。法一通過，需要一個強而有力的單位來做這些事情，既要有棒子又能端出胡蘿蔔。