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從《2021年美國創新與競爭法》看美國產業政策

《金融時報》專欄指出,美國為產業政策立《美國創新與競爭法》,作為一項重要槓桿加強了對聯邦資金支持產業這一手段的合法性認同,中美競爭會越發突出政府組織和控制產業發展這一要素的重要性。

6月初,國會參議院以68票贊成、30票反對的投票結束了關於《2021年美國創新和競爭法》(USICA)的辯論。參議院多數黨領袖、民主黨人查克•舒默(Chuck Schumer)倡導了這項跨黨派的立法。目前,該立法還須在眾議院獲得投票通過,才能送交白宮供拜登簽署成為法律。但今年4月,白宮方面已暗示對該法案早期版本持支持立場。

該法案授權國會撥款約1900億美元用於從總體上加強美國的技術,另撥款540億美元專門用於增加半導體、微晶片和電信設備的生產。在全球晶片短缺之際,該法案計劃將提供超過500億美元來促進美國半導體製造業,且資金將向科技研發(R&D)傾斜。

半導體是重要的軍民兩用產品。幾個月來,參議員一直在推動加大對半導體研發的投資,兩黨在這方面罕見地達成共識。總體目標是延續美國在半導體這一領域的優勢。在中國對美直接投資中,半導體因涉及「軍民兩用技術」而多次受阻。比如,總部位於新加坡的美國上市公司博通(Broadcom)收購半導體上市公司高通(Qualcomm)的交易; 峽谷橋(Canyon Bridge) 收購萊迪思半導體(Lattice Semiconductor)的交易都遭到美國總統的否決。此外,在2018年2月CFIUS阻止了賽諾資本(含國資成分的半導體投資基金)對Xcerra(美國半導體測試設備供應商)高達5.8億美元的收購。

白宮設有專門為總統科技發展政策提供諮詢的辦公室即總統科技顧問委員會(The President's Council of Advisors on Science and Technology,PCAST)。作為內閣機構,它的成員全部由總統任命,涵蓋了不同專業領域和背景的科學家、工程師和行業領袖。該委員會由總統科學顧問和兩名來自私營部門的成員共同領導。根據委員會最新章程,PCAST可就影響科學、技術和創新的政策,以及經濟、能源、環境、公共衛生、國家和國土安全等方面的公共政策向總統提供建議。2017年1月,由John P. Holdren、Eric S. Lander、William Press等領銜撰寫的報告《確保美國在半導體領域的長期領導地位》(Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors)發布。報告指出在過去10年間,中國為在半導體設計和製造方面獲得領先地位,在該行業至少投入了1500億美元。美國想要在半導體領域維持競爭力,就必須做出有效回應。報告由「挑戰和機遇」、「影響中國的行為」、「在美國創造一個更有支持力的商業環境」、「為延續美國的領先地位開發一項超越戰略和結論」等五個方面組成。儘管該報告發表於奧巴馬即將離任之際,然而它作為一份「警示報告」卻激發了美國輿論與社會對中國對美國半導體產業收購的警惕,激發了政府的憂患意識。它也為特朗普任期內對中國在半導體和晶片領域的投資採取強硬立場埋下了「伏筆」。

據路透社報導,共和黨議員陶德•楊表示,該法案不僅是為了「對抗」中國,更是為了通過投資創新來「改善美國」。商務部長吉娜•雷蒙多(Gina Raimondo)曾表示,這筆資金可能用於在美國新建7-10家半導體工廠。但目前尚不清楚眾議院何時會對該法案進行投票。從美國以立法的形式支持本土半導體產業可以看出以下信號:

其一,美國注重以立法支持特定產業的發展空間。美國政府正積極以立法規範的方式約束中美之間的競爭博弈,引導本國的產業方向,這使政府往後所作的一系列產業政策有法可依,以在形式上契合美國「法治」精神,也使政商之間的對接成本降低。

其二,半導體及產業鏈是中美產業競爭的核心。半導體是高端製造業的核心,是中美未來競爭的焦點。由於工業4.0涉及諸多的產業鏈,控制了核心零件可以使美國實現明顯的競爭優勢和對競爭進度及走向的管控。《2021年美國創新與競爭法》以及此前拜登對字節跳動限制的放鬆,比較清楚地表明中美之間的競爭將回歸到戰略性產業的競爭。在半導體領域,美國政府表現出極強的政策延續性和防範控制意識。這一立法表明,國會注重在關鍵領域對華展開競爭並對中國可能的優勢領域實施「預阻」。

其三,少數議員引導了關鍵性產業的立法。《2021美國創新和競爭法》的基礎來自去年參議院多數黨(民主黨)領袖舒默和陶德•楊共同提出的一項法案,即《無盡前沿法案》(Endless Frontier Act)。5月17日,美國參議院以86票贊成、11票反對的投票結果,支持圍繞 《無盡前沿法案》(Endless Frontier Act)展開辯論。當地時間5月18日,舒默提交了《2021年美國創新和競爭法》,以此作為《無盡前沿法案》的替代修正案。在美國政治中,國會議員要對選民負責,同時對國家安全等利益負責。議員既代表社會層面的利益也代表國家利益選擇。國會是美國權力體系的一極,重要議員的立場往往對事務的發展具有決定性的作用。特定產業的立法在事實上是以「非正式」的方式在完善美國《憲法》。

儘管美國宣揚市場經濟以及商業自由主義,但對製造業以及涉及國家戰略產業,美國政府在指責他國進行補貼的同時,往往在國內也會進行規模性的財政補貼。2021年3月,拜登公布了一項規模高達2.3兆美元的基礎設施計劃,核心是修繕公路和橋樑、擴大寬帶網路接入和增加研發資金,另外還將提高企業稅為該計劃提供資金。其中,拜登提議國會撥出500 億美元補貼支持美國半導體產業的製造與晶片研發。這反映了美國高層對半導體產業的重視,也說明了聯邦政府要干預國內產業,必須實行某種程度的資金傾斜與支持。

這次立法以及此前一系列信號表明,拜登政府並不想走特朗普式的激進道路,而是有選擇地在重點領域實現對華長期的競爭優勢。在與中國的競爭中,美國政府始終認為中國政府在產業政策的角色使中國無論是貿易還是投資都獲得了「不對稱」優勢,美國謂之為「國家資本主義」、「新重商主義」、「國家引導型經濟」等,同時對中國式「政商關係」一直持批評態度。其實,美國政治精英本身也在調劑著「商業自由主義」與「國家自主性」的比例。典型的例子是國家對產業的補貼。如果任憑產業遵循「市場化」、「自由化」進程,那任何國家的產業力量均難以適應國家安全競爭的需要。國家之間的競爭是系統性的要素競爭,其中關鍵性要素不必然可以通過市場供需機制實現自由地調節。

其實,美國國內的農業政策、軍民兩用技術、金融領域、政府採購都存在大面積的政府補貼或收到特定的基金支持。白宮的政策、華爾街的資本、高校的智力、矽谷的加持成為美國產業優勢的四大核心要素。聯邦或州政府在部分關鍵領域持續規模性地投入。此外,政府積極利用國家安全、反壟斷、質量問題、貿易壁壘等打擊諸如日本、歐盟、中國等國家的競爭優勢產業。立法作為一項重要槓桿加強了對聯邦資金支持產業這一手段的合法性認同。可以預見,隨著大國競爭的發展,政府的角色可能會逐漸從「自由主義」過渡到「國家主義」,中美兩國競爭會越發突出政府組織和控制產業發展這一要素的重要性。

引用來源:FT
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