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拜登的經濟團隊將如何制定中國政策?

據《金融時報》專欄分析整理「拜登的經濟團隊將如何制定中國政策」。拜登團隊將會以接近務實態度對待中美關係,「中國挑戰」會取代「中國威脅」成為拜登政府對華政策關鍵詞,「脫鉤」概念將淡出。

近期,拜登陸續宣布內閣的經濟團隊成員。主要有四大特色:專業的領域經歷;比川普內閣較少「華爾街旋轉門」;女性和少數族群出頭;顯示出重視種族平等、環保和可持續發展議題。但是,他們對中國貿易是否有一致的看法?

拜登的大部分內閣成員需要參議院通過,但喬治亞州複選後,民主黨與共和黨在參議院平數,未來將以副總統打破平局,預期通過提名相對容易。雖然在篩選過程中,估計團隊成員的理念與拜登競選綱領將大抵一致,但尚需要磨合後,才會開始祭出對應「中國挑戰」的策略。

以目前提名成員過去觀點,拜登團隊將以務實的態度來分析和評估中美之間的關係。「中國挑戰」應該會取代「中國威脅」,成為拜登政府對華政策的關鍵詞,「脫鉤」的概念將淡出。

拜登的經濟團隊具有「活躍的思考力」,不會像川普團隊那樣缺乏連貫性和傾向於意識形態主導。一旦他們決定對中國的策略,將會有系統性的執行。

團隊成員

財政部長提名人葉倫可謂眾望所歸,曾任前聯邦儲備委員會主席(2014-2018年),目前是布魯金斯學會高級研究員,也是加州大學伯克利分校哈斯商學院的名譽教授。她之前歷任美聯儲副主席(2010-2014年),美聯儲理事會成員(1994-1997年;2010-2018年),克林頓任內的白宮經濟顧問委員會主席(1997-1999年),舊金山聯邦儲備銀行長(2004-2010年)。她的學術經歷,以及在美國財政系統的豐富歷練,都顯示她在學理與實踐上有實戰經驗。

葉倫在接受拜登提名時的致辭中表示:「政治因素在我們的決策中不起作用,作為一個國家,美國現在面臨巨大的挑戰,必須恢復美國的夢想,使每個人都可以發揮自己的潛力,並為自己的孩子們實現更大的夢想。」

拜登選擇中文流利的戴琪作為貿易代表,她也是美國的第一位華裔貿易代表,這自然反映中國將持續為美國貿易議題的重中之重。

更重要的是,她同時受到國會內溫和派與進步派的支持,預期大概率會通過參議院的批準。華爾街觀察家認為,拜登提名戴琪意味著美國政府將通過與盟國密切合作,來回應日益增長的中國經濟競爭壓力,並處理未決的貿易議題。

戴琪目前是眾議院籌款委員會民主黨首席貿易顧問。在華府多家律師事務所工作後,2007年加入美國貿易代表辦公室,首先於2007年至2011年擔任副總法律顧問,然後擔任中國貿易執法總顧問,負責處理美國與中國的世界貿易組織訴訟爭端。2014年進入眾議院籌款委員會,擔任委員會主席與民主黨議員的顧問,2017年出任首席顧問。

戴琪在康涅狄格州出生,華盛頓長大,畢業於耶魯大學本科和哈佛大學法學院。1996-1998年,她以耶魯大學中國學者的身份在廣州生活和工作,並在中山大學教授英語。

拜登提名領導美國國家經濟委員會的是迪斯,目前是貝萊德投資公司的董事總經理,負責主導貝萊德的「可持續」投資策略。這表明氣候政策將是拜登的頭等考慮,他可能會尋求基於市場的解決方案。

但推動「綠色新政」的自由派民主黨人表示失望,因為他們要求政府在能源和運輸領域進行廣泛干預,而基於市場的解決方案意味著較為溫和的手段。由於國家經濟委員會主任不需要參議院批準,迪斯上任將毫無懸念。

迪斯在歐巴馬執政期間曾在白宮擔任多個高級職務。在為歐巴馬的2008年競選活動工作之後,他加入了歐巴馬的國民經濟委員會,最終升任副主任。後來他擔任白宮管理與預算局副局長,又被提升為總統的氣候變化和能源問題高級顧問。他在談判2015年《巴黎協定》時發揮了核心作用。

迪斯在2020年1月接受《雅虎財經》採訪時表示:「氣候變化議題將推動資本的重新分配。」他的意思是,通過在其他投資者之前發現可能的風險,以及找到越來越有助於解決問題的技術和其他方案,可持續投資可以成為一種為客戶賺錢的方式。

商務部長提名人雷蒙多在2014年成為羅德島州第一位女性州長,兼具金融和政府經歷,被視為溫和的民主黨新秀。在羅德島州州長任內,雷蒙多通過減稅和減少法規來支持企業的發展,這個立場造成她與工會的衝突,但在修改州內退休金制度時與工會取得妥協。

頂著哈佛學士、耶魯法學博士和牛津社會學博士光環的雷蒙多,曾經是貝恩資本支持的投資公司Village Ventures的創始僱員,後來創立風險投資公司Point Judith Capital。雷蒙多的背景可能預示她基本上對企業相對溫和,試圖在企業和勞工利益之間取得平衡。

雷蒙多沒有公開對中國議題表態。據報導,她的父親原本在羅德島州普羅維登斯的布洛瓦公司的錶廠工作,直到布洛瓦把生產線移往中國,關閉普羅維登斯的工廠。她父親在56歲時失業。

WTO和多邊體系

2018年6月葉倫在《瑞信沙龍》接受採訪時表示,美國的傳統角色是反對貿易保護主義,並大力支持基於規則的多邊體系。儘管美國與中國,甚至與歐洲之間存在一些貿易問題,但美國以前一向以有序的方式對待WTO和已確立的貿易原則。葉倫擔心美國脫離傳統角色而採取的單邊行動。

葉倫也認為,美國對中國的貿易限制,可能會影響到通過全球供應鏈與中國聯繫的亞洲大部分地區。當時她警告,川普的政策可能導致全球增長放緩,因而主張應減少關稅壁壘才能更好地服務於經濟。

而對戴琪來說,有25年歷史的WTO完成了很多重要的任務,但她認為現在的世界與25年前已經大不相同。除了經濟數位化、技術的變化以及通過交易方式進行交流外,極為重要的發展是中國的經濟增長和崛起。

在戴琪的領導下,預計美國將積極推動WTO的改革和規則的更新。川普政府視WTO為「美國優先」的絆腳石,阻止任命WTO上訴機構的新成員,由於缺乏必要的法定人數,上訴機構在2019年12月10日之後無法裁決貿易爭端。

美國抱怨的WTO上訴機構問題包括: WTO上訴機構超出其職權範圍,並偏離成員同意的角色;上訴機構無權將非上訴機構成員的人視為成員;上訴機構經常在《WTO爭議解決備忘錄》規定的90天期限過後才發布決議;上訴機構越權進行專家組的實況調查;上訴機構發表與解決爭議的調查結果無關的諮詢意見,違反《爭議解決備忘錄》的原則; 上訴機構不應該把決議報告視為法律先例,也就是說,每次仲裁只是一次性地決定誰輸誰贏,但不應成為裁決其他案件的先例。

前美國財政部國際貿易和投資政策助理副部長、彼得森國際經濟研究所高級研究專家加里•克萊德•胡夫鮑爾解釋,其實美國對於WTO上訴機構的不滿可以追溯到歐巴馬政府,因此他並不期望上訴機構會迅速恢復運作,美國可能會與其他WTO成員國在2021年達成一項協議,然後將任命上訴機構新成員。

胡夫鮑爾認為,拜登就職後不久,美國將會認可恩戈齊•奧孔約•伊維拉作為下一任WTO總幹事。

問題是,在日本、加拿大、澳大利亞、紐西蘭、馬來西亞、新加坡、越南、文萊、墨西哥、智利及秘魯等11國簽訂《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定(CPTPP)》,東盟10國、中國、日本、韓國、澳大利亞和紐西蘭共15方簽訂《區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP)》,以及剛完成談判的《中歐投資協定(BIT)》之後,WTO還有什麼價值?

胡夫鮑爾認為,除非WTO開始就特定主題(國有企業、電子商務、氣候措施等)進行談判,否則WTO的相關性將逐漸消失。

另外,戴琪應該會反映整個拜登團隊「建設性的現實主義」。雖然戴琪負責與中國有關的WTO訴訟,對中國貿易問題不會手軟,但她和川普任內的美國貿易代表羅伯特•萊特希澤的最大不同之處是:在中國加入WTO之前,萊特希澤曾經公開表示反對讓中國加入。

經常被貼上「保護主義者」標籤的萊特希澤曾於1999年在《紐約時報》發文警告,如果讓中國加入WTO,「重商主義的中國將成為『主要』貿易國家……實際上,(美國的)任何製造業工作都不安全。」因此,雖然萊特希澤知道中美貿易完全脫鉤並不可能,但他對中國的立場自然是強硬多於現實考慮,他所做的就是企圖在某種程度上逆轉一樁他21年前所形容的「我們(美國)可能會後悔的交易」。

一般認為,戴琪能在貿易自由派和保護主義者中間取得平衡。戴琪對中國的崛起應該會採取相對務實的態度,而不是「扼制」策略。

關稅

2020年8月5日在美國進步中心論壇接受採訪時,戴琪表示,川普政府「在與中國對抗方面非常強有力」,但關稅行動在很大程度上是一種防禦措施,美國需要更好的「攻勢」。她的想法呼應了拜登競選綱領里傳達的理念,即美國必須化被動為主動。

戴琪當時說:「我認為,進攻必須關乎我們將如何使自己、我們的工人、我們的產業和我們的盟友更快,更敏捷,能夠跳得更高,能夠更強有力地競爭。」因此她主張先釐清旨在使美國、勞工、產業及盟友更加靈活的政策目標,以提高競爭力。

在2020年9月2日美國國際法協會的《參與全球經濟:國際法、貿易與投資》論壇上,戴琪表示她對美中競爭動態的看法是:「既有經濟因素,也有戰略因素,這使其非常具有挑戰性,但也非常重要。」

戴琪認為,川普政府在貿易政策方面並不是完全錯誤,川普政府推動了美國必須真正努力研究和思考的實質問題,美中貿易關係真正特殊的是,對中美競爭關係的認識得到了廣泛的兩黨支持。

戴琪主張,美國必須非常清楚地認識到「中國挑戰」的性質。「在一定程度上,中國對我們的生活方式、我們的競爭方式、我們所知道的理想構成風險,並且威脅我們的社會和經濟運作的方式,這些是我們需要非常關注的事情。希望拜登政府能真正明確我們所提出的問題:『中國挑戰和威脅的本質是什麼?』」

戴琪認為,川普政府實際上以對中國貿易執法的名義建立了關稅隔離牆,但無論誰入主白宮,未來幾年美國都將不得不應對川普政府所設立的格局。如果美國擔心在與中國的經濟關係中存在著國家安全方面的憂患,或者擔心中國影響美國在創新經濟中保持領導能力,或者擔心美國的用戶數據安全,所有這些方面的考慮都需要結合在一起,但要經過非常嚴格和聰明的過程制定策略,這樣的策略才有意義。

「我沒有排除TikTok和微信引起國家安全隱患的可能性,但我確信,如果我們要處理的是與中國的貿易關係帶給國家安全的隱患,那在解決這種關係和應對風險時,首先應採取的措施不應當是第一項和第二項行政命令(註:指川普頒布的兩項行政命令)。」由此看來,戴琪主張美國應當考慮推出短期、中期和長期的戰略,但不會急著出手。

戴琪也曾在內部討論時主張,美國政府可以利用補貼和激勵措施來使自己擺脫對中國進口商品的過度依賴。 她建議美國和盟國可以同意從彼此、而不是從中國購買一定數量的防護設備,儘管這可能意味著要付出更高的價格。她認為,如果製造商知道自己的市場有保障,他們就有動力在國內生產更多產品。

氣候政策

拜登提名的內閣成員,處處顯示了環保議題的重要性。這顯示拜登政府將尋求在基礎建設和經濟復甦方面,以氣候問題作為重要考量。在國際貿易上,氣候問題將扮演什麼樣的角色?拜登政府是否會引入「環保關稅」的概念?

迪斯表示,美國需要重新加入《巴黎氣候協定》,並「遠遠超越」該協定的標準,以實現拜登的目標,到2050年實現凈零排放。拜登在競選時承諾,政府將投資2兆美元,在未來四年內減少碳排放,加強用於發電的可再生能源量。

迪斯曾經在2015年發文支持美國加入「跨太平洋夥伴關係協定」(TPP), 主張協議將促進美國的利益和價值觀,包括保護海洋、野生動植物和環境。

迪斯去年2月接受彭博社採訪時表示,許多氣候政策著重於以更清潔的形式(例如風能,太陽能,水力和核能)或「使經濟脫碳」來替代碳能源,儘管這很重要,但他的首要環境任務是提高現有基礎設施的效率,以減少能源的總體使用。

迪斯曾在2019年接受採訪時強調,太陽能電池板和電池是最大的投資機會:「在大多數現有電源都來自太陽能和間歇性電源的環境中,未來的效用可能看起來大不相同。」

這個支持再生能源的表態卻受到支持核能發電人士的攻擊,理由是可再生能源相關的所有額外存儲和其他成本都在抬高電價,而且美國要花錢從中國購買太陽能電池板。

無論如何,氣候和環保問題,以及綠色科技產業,都將貫穿中美貿易和多邊組織之間的談判。

實體清單和針對中國的行政令

在拜登政府領導下,科技競爭和技術轉移仍將是焦點,可能會通過商務部實體清單的工具,進一步限制中國對美國技術的使用。美國專利商標局屬於商務部管轄,因此商務部對對外貿易中的智慧財產權盜竊和強制性技術轉讓有話語權。而出口執法辦公室負責管理出口管制,尤其是核技術和高度先進的電子技術的外流。

商務部下屬的工業和安全局發布 「實體清單」,這個貿易黑名單包括涉及大規模殺傷性武器計劃、恐怖主義或其他違背美國國家安全和/或外交政策利益的某些外國人士、實體或政府。實體清單上的實體必須遵守美國許可要求,才能出口或轉讓特定美國技術和商品。因此拜登的新任商務部長就任後,將面對「實體清單」以及相關執照的審核問題。

川普政府任內針對中國企業,包括華為和中興,頒布了一系列實體清單。美國商務部也發布規則來執行川普禁止WeChat(微信國際版)和TikTok(抖音國際版)的行政命令,目前這兩個行政命令被美國法院暫時擱置。

川普在1月5日簽署了新的行政命令,禁止與推出八種應用程序的中國公司進行交易,包括支付寶、掃描全能王、QQ錢包、茄子快傳、騰訊QQ、VMate、微信支付和金山軟體的辦公軟體WPS Office。美國商務部計劃在川普於1月20日離任之前出台實施細則。

面臨川普行政命令在美國法院受阻的現實,新任商務部長可能在與拜登團隊制定整體中國政策方向後,決定經濟活動和國家安全之間的界限,從而建議這些行政令的未來進程。

勞工問題

在人權方面,新疆和香港問題將是重點。第一項措施可能是通過《維吾爾族強迫勞動保護法》,目前這項法案已通過眾議院,等待參議院投票。這項立法可能會影響到美國進口新疆或涉及維吾爾族工人所生產的商品。

由於新疆是世界上主要的棉花生產地之一,也是西紅柿、稀土礦物質、電子零件和石化產品的重要生產地,《維吾爾族強迫勞動保護法》如果通過,將影響多個產業,包括紡織服裝製造商、番茄醬製造商以及相關的科技公司。

專家認為,很少有公司能夠將其供應鏈追溯到原材料,這將造成政策執行的困難,但美國企業將被迫重新考慮強迫勞工和人權問題。

投資中國企業

川普去年11月簽署了一項行政命令,禁止美國投資者對中國軍方擁有或控制的企業進行投資。首度公布的名單包括中國電信、中國移動、海康威視等31家中國企業。

紐約證交所宣布在1月11日之前暫停三家中國電信公司(中國移動、中國電信、中國聯通)發行的證券的交易,同時停止持有禁令所限制股票的封閉式基金和交易所產品的交易,後來經過兩度反覆,目前仍然決定摘牌。

據美國媒體報導,美國國務院和國防部官員正在考慮把阿里巴巴和騰訊加入投資禁令。由於這些舉措對美國投資者的衝擊,可能將遠超對這些中國企業的影響,這將是拜登的經濟團隊接任後可能面臨的燙手山芋。

國家安全問題

我認為,拜登領導的政府中,經濟團隊和國家安全團隊將會有更深的協作,才會推出對中國的策略。國務卿和國家安全顧問提名人之前對於中國的看法值得關注。

國務卿提名人托尼•布林肯去年9月在美國商會主辦的一次活動中表示,與中國「完全脫鉤」不僅不現實,而且適得其反,拜登將通過與盟國建立聯繫,尋求以更有效方法(包括通過設置國際技術標準)來擴大美國的戰略影響力。

布林肯也批評第一階段貿易協議未能解決中美經濟之間的系統性問題,而且未實現協議中要求的中方增加購買的目標,反而打擊了美國農民和製造商。

拜登提名的國家安全顧問傑克•沙利文過去曾經表示支持中國的「崛起」。沙利文2017年在洛伊研究所發表的一次演講中說:「我們需要走一條中間路線,以一種開放、公平、基於規則的區域秩序的方式鼓勵中國的崛起……美國的中國政策不僅要涉及雙邊關係,還必須涉及我們與該地區的聯繫,以創造一個更有利於中國和平與積極崛起的環境。」

沙利文於《外交事務》雜誌2019年9/10月號發文指出,中美可以有「沒有災難的競爭」。他表示,美國和中國競爭最好的辦法將是,拒絕中國以合作提議來交換對美國利益的讓步。美國在與中國競爭中的最大優勢與兩國關係不大,而與第三國有關。美國盟友和合作夥伴的綜合力量可以影響中國在所有領域的選擇,但前提是華盛頓要加深所有這些關係並將它們聯繫在一起。儘管有關美中競爭的大部分討論都集中在雙邊關係上,但美國最終將需要將其中國戰略嵌入到亞洲及世界其他地區的緊密關係和機構網路中。

沙利文對《中歐投資協定》表示反對,因為這個協定顯然對美國聯手歐盟對付中國不利。

拜登團隊的整體策略

在預測拜登經濟團隊的可能策略時,固然個人既有的觀點很重要,但許多政治任命的政務官,其實際作用的發揮,也要看整體的政策,特别是要考慮到,拜登領導的政府將會比川普政府更注重專業領域和部門之間的協作。

還有,雖然迪斯和戴琪都算奧巴馬時期的舊臣回籠,但美國目前的政治形勢和對華態度已經與奧巴馬執政時有別,這個政治現實也會塑造這些官員的看法。即使在川普任內,原本對中國相對友善、有多年中國商業交易經歷的商務部長威爾伯•羅斯,也因為川普重視彼得•納瓦羅、蓬佩奧等鷹派人物的意見,而不得不變得態度相對強硬。

整體而言,拜登團隊將減少基於意識形態的衝突,更多地採取實用主義的現實考量。但在對華關係上,經濟和貿易政策如何與國家安全議題掛鉤和切割,將是需首要關注的問題。

除了結合美國國內經濟政策提升競爭力,作為對外貿易談判的桿杠之外,拜登的經濟團隊在環保和可持續議題、人權與勞工等議題方面,將會有更積極的作為。

引用來源:FT