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CSIS:2021年要注意的五件事

隨著新一屆政府在華盛頓就職,如果一切順利的話,世界將開始應對Covid-19大流行,美國智庫戰略與國際研究中心(CSIS)。研究員共同為經濟計劃進行前瞻分析,其涵蓋的政策領域中可能發展指出2021年將要注意的五件事:

全球復甦和債務負擔

美正副總統當選人拜登與賀錦麗的過渡小組,將「Covid-19」和「經濟復甦」列為四大優先事項,同時將「種族平等」和「氣候變化」列為首要任務。有效的Covid-19疫苗分發和管理可以為強勁而持續的經濟復甦奠定基礎,但這種大流行及其經濟影響暴露了先前存在的經濟漏洞,並產生了新的漏洞,必須由即將上任的主管部門加以解決。在許多中低收入國家中,債務負擔沉重,在某些情況下是不可持續的。

迄今為止,官方為協助低收入國家所做的努力包括:G20「債務服務中止倡議(DSSI)」,暫時中止對官方雙邊債務的償還債務,以及G20國家(包括中國,印度和俄羅斯等非傳統債權人)之間就“「DSSI以外的債務處理通用框架」 達成的協議。兩者都代表著積極的,漸進的步驟,以更新國際金融結構,並幫助各國應對大流行帶來的經濟影響,但覆蓋面和深度都太有限,不足以充分支持全球復甦。

籌集更多資源的工作將需要解決一些國家的債務過剩問題,優先考慮全球衛生和其他公共物品的支出,並支持解決長期存在的結構性問題(例如,國內資源動員和透明度)的努力,這對於中期的可持續性。這是一個很高的要求。考慮到中國是許多最脆弱國家的主要債權國,在選擇與中國的合作,競爭或對抗時,應對債務負擔可能是新政府的首批考驗之一。

美國對中國的態度

即將上任的拜登團隊明確同意川普政府的觀點,即中國是美國的戰略競爭對手,也是美國決策者的後代挑戰。問題是,新政府將如何平衡與北京對抗,競爭與合作的動力。

當選總統拜登已經明確表達了他打算如何應對中國的挑戰。他將把重建本國放在首位,使美國更具彈性和競爭力。他將與盟國和合作夥伴一道對抗在北京破壞民主,外交或經濟行為準則的北京。毫無疑問,拜登在與中國的技術和金融關係上將保持強硬立場,但很可能會避免廣泛的脫鉤,並更多地採用步槍射擊的方式,而不是使用大砲來保護美國的關鍵技術。

關於貿易,拜登表示,他將暫時維持川普總統對中國的關稅和「第一階段」貿易協議。除此之外,圖片還不太清晰。鑑於這些問題的棘手性以及拜登承諾將更多的注意力放在美國工人而不是公司利益上,新政府將在中國積極推行市場開放和結構改革嗎?新政府是否將對貿易談判的普遍厭惡視為例外,並表示有意重返泛太平洋夥伴關係協定(TPP),後者是製定美國優先規則並招募亞洲盟友對中國作出一致反應的有力工具。?

拜登團隊的另一個難題將是如何以及何時重新建立與中國的雙邊對話渠道,這在川普時代已經枯竭。這對於雙方就北京的不良行為進行激烈的對話,以及在健康保障,氣候變化和其他全球性挑戰方面引起中國合作方面都是必要的。但是,新政府不會被視為太渴望與北京對話。

氣候政策

經濟學家長期以來將氣候變化定為經濟和金融穩定問題,但從歷史上看,這種觀點在美國決策者中吸引力有限。在拜登與賀錦麗領導下,情況似乎有所改變。氣候變化將是重中之重,很明顯,氣候考慮將在一系列計劃中得到優先考慮,其中包括在經濟刺激計劃中支持綠色基礎設施和清潔能源研究。

拜登政府領導下的國際交流也將優先考慮氣候問題。當選總統的過渡小組除了在第一天重新加入《巴黎協定》外,還宣布了其承諾:「致力於推動每個主要國家提高其國內氣候目標的雄心。”」

儘管從雄心勃勃到採取行動可能還有很長的路要走,但美國政府很可能會找到熱衷於與美國合作的伙伴,尤其是在歐洲。在12月1日擔任G20主席的義大利已將「地球」列為其G20議程的三大支柱之一。

同樣,英國有望實現「綠色復甦」,2021年G7輪值主席國的優先事項(兩國還將共同擔任《聯合國氣候變化框架公約》第二十六屆締約方會議或COP26的東道主。)

拜登的人員精選似乎也支持將氣候變化作為一個經濟和金融問題來應對。1998年,時任經濟顧問委員會主席,在拜登政府擔任財政部長的葉倫於國會作證,制定國際協議,以經濟角度減少溫室氣體排放。最近,她擔任三十國集團氣候變化和金融工作組的聯合主席,該工作組的2020年10月報告呼籲立即針對「公共政策」採取行動

從逐步淘汰化石燃料補貼和「有意義的碳價成為任何有效政策方案的基石」開始,制定向淨零排放過渡的激勵措施。同樣,拜登領導國家經濟委員會(NEC)的人選,布萊恩·迪斯(Brian Deese)在擔任奧巴馬總統的氣候與能源政策高級顧問之後,領導了貝萊德(BlackRock)的可持續投資團隊。鑑於國會權力的緊密平衡,新政府可能不得不依靠行政命令和法規,包括金融部門的行政命令和法規,而不是主要的氣候立法來推動氣候政策的發展。

拜登的流程和人員

主管部門的組織方式及其擔任關鍵角色的人員與其政策選擇一樣重要,可以決定其有效性。隨著拜登政府的建立,在這方面引起了三個廣泛的問題。

首先,白宮團隊將白宮團隊明確表示他們認為必不可少的東西整合到國內和國際政策中的程度如何?當選總統後,當選總統前國家安全顧問蘇珊·賴斯(Susan Rice)擔任國內政策委員會主席,這發出了強有力的信號,表明他在這方面的認真態度。問題是強大的白宮相關官員小組將如何合作:賴斯,國家安全顧問傑克·沙利文,NEC主任迪斯和經濟顧問委員會主席塞西莉亞·勞斯。借助正確的化學方法,這個強大的團隊可以確保國內重建和國際參與相互促進。但是,肯定存在這種安排可能在草皮戰和自負衝突中陷入困境的風險。

一個相關的問題是,如何將經濟學納入白宮的國家安全工作,CSIS研究員認為,川普政府錯誤地將國際經濟政策辦公室從國家安全委員會移交給了NEC。該辦公室在白宮內部廣為人知,涵蓋了包括貿易,發展,健康和能源在內的廣泛問題,這些問題是當今全球主要挑戰的核心。沙利文在這些問題上將需要他自己的專家意見,並且需要有能力指導經濟手段的使用,以執行總統的國家安全戰略。

第三個重要的人事問題是,誰將擔任關鍵機構中“經濟代表”的高級職務。這是執行政府的經濟政策的副部長和副部長級官員。沃里·阿德耶莫(Wally Adeyemo)將擔任葉倫財政部副部長的角色。其他重要職位包括美國財政部國際事務副部長,國務院經濟部長和美國貿易代表。這些人如何在從中國經濟戰略到美國參與世界貿易組織(WTO)和G20等多邊機構的問題上共同努力,將決定拜登政府國際經濟政策的成功。

中國的「一帶一路」:重新談判和數字化

「偉大的重新談判」正在沿著中國領導人習近平的標誌性外交政策願景「一帶一路」倡議進行。中國舉著「一帶一路」倡議的旗幟,大膽地進入了那些正在努力償還債務的風險市場。中國官員試圖挽救項目,主要是通過推遲付款。

「一帶一路」倡議缺乏透明度及其零散的方式阻礙了有效救濟。受援國不是在與一個統一的中國打交道,而是與一組相互競爭的參與者(國家開發銀行,中國進出口銀行,中國國有企業等)打交道,每個參與者都有自己的利益和政策。除非透明度或協調性得到改善,否則未來一年將有更多的重新談判。

重新談判的這一周期存在若干風險。因為中國是世界上最大的作為官方的雙邊債權人,其未能提供足夠的救濟使新興市場危機更有可能發生。每次重新談判也為中國提供了追求其他目標的機會。擔心的風險不一定是扣押資產,扣押是公開可見的,並且可以證實人們對“一帶一路”倡議的最擔心,而是一些沒有煙槍的讓步。例如,中國可能會向借款人施加壓力,要求他們提供優先獲得的自然資源,授予未來合同或支持北京的外交立場。打破週期將要求受援國在多邊論壇而不是在閉門進行雙邊討論。中國參與G20共同框架可能是積極的一步,但尚未得到證實。

儘管BRI的規模一直在放緩,但這種趨勢早於大流行,但其數字化維度正在加速發展。這場大流行只凸顯了站在數字鴻溝的失敗方面的巨大代價。中國科技公司在發展中和新興市場中看到了滿足這一需求的機會,尤其是當許多這些公司在發達經濟體面臨更嚴格的審查時。在地面上,中國的「數字絲綢之路」將以有線和無線網絡,監視設備和其他「安全城市」中形成,在數據中心和雲服務協議,海底海底電纜,金融部門,甚至太空中的衛星群形成系統。這些努力與習近平呼籲在國內建立「新基礎設施」的呼聲相吻合,將需要美國決策者的更多關注。(JEH)

馬修·古德曼(Matthew P. Goodman)是經濟學高級副總裁,在華盛頓特區的戰略與國際研究中心(CSIS)擔任政治經濟學的西蒙(Simon)主席,斯蒂芬妮·西格爾(Stephanie Segal)是CSIS經濟學計劃的高級研究員。喬納森·希爾曼(Jonathan E. Hillman)是CSIS經濟計劃的高級研究員,也是重新連接亞洲項目的負責人。

評論由戰略與國際研究中心(CSIS)製作,CSIS是一家專注於國際公共政策問題的私人免稅機構。其研究是無黨派和非專有的。CSIS沒有採取特定的政策立場。因此,本出版物中表達的所有觀點,立場和結論均應理解為僅是作者的觀點,立場和結論。

引用來源:CSIS