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當美國宣布中國不再是「發展中國家」

編按:日前川普政府聲稱,包含中國等25個經濟體,應列為已開發國家,並修改美國「反補貼稅法」,在全球貿易戰中,「美國優先」為保護策略,一直是川普上任以來,核心重點,根據《金融時報》專欄作家劉裘蒂指出,如果「自定義」發展中國家的形式已經行不通了,中國可以積極參與WTO改革,提議摒棄「一刀切」的分割。

當川普政府取消了包括中國和中國香港在內的25個經濟體的「發展中國家」優惠待遇,這意味著今後美國的貿易政策,將不再給予中國任何「特殊和差別待遇」,而會按照「已開發國家」標準進行,此舉是否也意味了間接承認中國綜合國力已經或即將趕超美國的人?

反補貼稅是根據世界貿易組織(WTO)規則徵收的進口貿易關稅,目的是抵消出口國補貼的負面影響。在進口國發現外國補貼其出口,損害進口國的國內生產者競爭力之後,經過合法調查才能強加這些關稅。根據WTO的規則,一個國家可以發起自己的調查並決定收取額外關稅,但前提是這些額外關稅符合關貿總協定的《補貼與反補貼措施協定》(簡稱為《反補貼協定》)。

而美國的反補貼稅,是由美國商務部下屬的國際貿易管理局負責評估,確定所涉進口商品是否得到補貼以及補貼數額。如果認定對相關的國內產業競爭造成重大損害,商務部可指示美國海關和邊境保護局,徵收相當於補貼幅度的反補貼關稅。

美國聯邦法律對來自發展中國家或最不已開發國家的進口產品,規定了某些區別對待,並要求美國貿易代表辦公室定期更新這些國家名單,使某些WTO成員有資格根據美國《反補貼稅法》獲得最低限度的微量補貼和低額進口量豁免。

另外微量進口也可以得到豁免,也就是說,如果從一國的補貼進口在「微量」標準之內,進口國必須終止反補貼調查。根據美國《反補貼稅法》,如果來自單個國家的進口量少於美國相關產品總進口量的3%,則被視為「微量」。但如果所有少於3%的國家加起來的進口總額超過所有此類商品的7%,則進口量不算「微量」。

但如果從單個發展中國家或最不發達國家的進口量,少於總進口量的4%則被認為是「微量」,除非從個體數量少於4%的國家,進口加起來超過總進口的9%。

美國也是「發展中國家」?

《WTO協定》有通稱為「特殊與差別待遇」的條款,賦予發展中國家特殊權利,包括實施協議和承諾的時間更長、採取措施增加發展中國家的貿易機會、規定要求所有WTO成員,維護發展中國家的貿易利益、支持幫助發展中國家增強開展WTO工作、處理爭端和實施技術標準的能力、以及有關最不發達國家成員更為寬厚的規定。

可是WTO規則本身並沒有提出「已開發國家」、「發展中國家」或「最不發達國家」的定義,而由成員國自己宣布是「發達國家」還是「發展中國家」。今年初川普在達沃斯表示:如果中國和印度自稱為「發展中國家」,那麼美國不也應該算是「發展中國家」?

川普在2019年7月26日簽署了一份備忘錄,指示美國貿易代表,如果在90天內未能在WTO改革方面取得「實質性進展」,則應該發布清單停止將某些特定國家視為「發展中國家」。

川普認為,自2001年加入WTO以來,中國一直堅持認為自己是發展中國家,美國從未接受過中國為「發展中國家」,而且當前的經濟指標顯示中國的國內生產總值已躍居世界第二,僅次於美國。中國佔全球貨物出口總額的近13%,而其在此類出口中的全球份額在1995年至2017年間躍升了五倍。自2009年以來,中國一直是每年全球最大的貨物出口國。此外,中國在出口中的領先地位不限於低工資製造業的商品。中國目前在高科技產品出口方面居世界首位,僅此類出口在1995年至2016年間就增長了3800%。

美國2019年1月15日向WTO提交《一個無差別的WTO:自我認定的發展地位威脅WTO機制的重要性》的文件,並提出一份總理事會決定草案,要求取消大批發展中成員享受特殊和差別待遇的權利。

中國、印度、南非和委內瑞拉2019年2月15日聯合向WTO提交《惠及發展中成員的特殊和差別待遇對於促進發展和確保包容的持續重要性》的分析文件,之後六個其他發展中國家也加入聯署。

從這一連串的發展來看,美國重新定義「發展中國家」是單方面根據國內的《反補貼法》,其實是為了更大幅度的WTO改革佈局,企圖把自由心證的「發展中國家」定義改為硬性規則。

評論界認為,雖然聲明中沒有指射對象,但顯然目標是中國。這顯示川普政府的「雙軌」策略:一方面藉由單邊主義手段改變「發展中國家」定義,這也將會體現在未來與中國關於「結構性改革」的談判中;另一方面通過WTO改革對中國和其他國家施壓。因此我們不能把美國的貿易策略完全視為繞過WTO的「單邊主義」,但同時,即使WTO改革不能成功,美國仍然將推行單邊政策。

其中,中國表示永遠不會同意放棄作為發展中國家的權利。中國駐WTO代表張向晨在WTO的2019年度第四次總理事會上說:「我們不會作出承諾,更不會放棄自己作為發展中成員的合法性權利。對於今後具體談判中的特殊和差別待遇,如果確有需要,我們會直言相告,並在談判中,盡力爭取;如果不再需要了,我們會毫不猶豫把機會讓給更需要的發展中成員。」

WTO要求其所有164個成員以協商一致方式通過任何正式協議,因此只要任何WTO成員反對,美國的提案就仍然是懸案。因此美國將會繼續單方面施壓,並聯合其他發達國家共同施壓。

現實情況是,中國和美國各自都能提出支持自己論點的數據。中國有些地區接近發達國家的水平,但另外一些地區卻接近發展中國家,甚至未開發國家。

在中國內部各地區發展程度也存在著差異性。在這樣的情況下,中國的經濟體量雖然在國際貿易上有許多優勢,但由於內部發展的差距,形成張向晨大使所描述的「半杯水」現象。

總體看來,美國此舉對中國的實際影響是什麼?彼得森國際經濟研究所WTO高級研究專家蓋瑞•豪夫鮑爾認為沒有實質影響,因為「與正在進行的貿易戰相比,中國在《反補貼法》方面失去的利益是微不足道的。」

換句話說,關鍵仍然是中美的雙邊關係。美國此次單方面宣布取消中國的發展中國家地位,主要企圖是在雙邊貿易領域給中國施壓,如果WTO改革不照美國提案進行,此前的單方面增加進口關稅,仍然會是美國在雙邊談判中的籌碼。

目前由於新冠病毒的疫情還在持續發展,很難完全預測中美之間貿易談判的未來進程,第一階段貿易協議的履行也在觀察中。即使在第一階段貿易協議簽署之前,劉裘蒂認為在美國總統大選之前完成第二階段的談判有顯著的困難。

劉裘蒂也指出,容許不同層次的定義與不同時間點上的優惠,並且逐漸擺脫依靠補貼支持產業發展的模式,不但可以幫助國內產業升級,也可以提升以實力為基礎的國際競爭力和領導力。

 

註:補充美國對WTO的提案

美國在2019年初向WTO提交了提案,企圖建立WTO成員享受「特殊和差別待遇」的客觀標準。在四個情況下會員國沒有權利享受優惠待遇:

1. 是OECD成員的WTO成員,或已開始加入OECD的WTO成員;

2. 是20國集團成員的WTO成員;

3. 被世界銀行指定為「高收入」國家的WTO成員;

4. 佔世界商品貿易不少於0.5%的WTO成員。

 

 

來源:FT

引用來源:FT

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