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中國外交政策的新調整

傑弗里•貝德(Jeffrey A. Bader)
習近平擔任中國共產黨總書記的三年來,我們看到他對國際體系、機構和規則採取了一種混合的應對方式。它既包含了共產黨執政早期的思想,即對西方的憎恨和不滿所產生的修正主義意識形態;又涵蓋了鄧小平時期與外部世界的相互依賴和逐漸增長的對國際機構和規則的擁護;還包括在中國更加強大和自信的新時期下,有選擇地置身現行國際秩序之外或者建立能與之抗衡的新的國際機構。

自1949年中華人民共和國成立以來,由於歷代領導人對“何為國際秩序?”持迥異的看法,中國經歷了數個不同的歷史階段,這些不同看法反映出中國領導人看待現有秩序時隱含的復雜而矛盾的心理,這在不同時期以不同面貌展現出來。中國當下正在經歷一個全新的階段,瞭解中國歷代領導人對全球秩序的看法的形成過程,將幫助我們進一步瞭解新階段的內涵。反思過去七十年間中國在這一問題上的延續性和變化會幫助我們更好地從已知事物中分辨出何為真正意義上前所未有的。

一個國家發展軌跡中的變化通常被看作是國家領導人個人視野的體現,這也適用於中國國家主席習近平。習近平早已證明他是一位有決斷力的領導人,比前任更加強有力,他決心不僅要治理好中國,更有志於力促中國的轉型來應對一系列懸而未決的重大挑戰。這些挑戰主要來自國內,但也包括國際挑戰。當我們思考中國領導人對這個擁有十四億人口的國家可能產生的影響時,回望1972年的一個歷史片斷或許會有所啟迪。尼克鬆總統在會見毛主席時曾說:“主席您改變了這個世界,”毛主席的回答後來被廣為流傳:“不,我只是改變了北京郊區範圍的幾件事情。”毛的話在當時只是過謙,但可以肯定的是,毛的確改變了中國的進程,而在某種程度上,習近平也是如此。然而毛的回答也提醒我們,國家的巨大轉型通常是歷史的產物,而非某個強勢領導人的一己之言。理解1949年以來中國對於國際秩序看法的演變可以幫助我們進一步看清習近平在中國如何看待世界和期望如何與世界互動這一問題上的重大影響。

習近平的外交政策──致力於國際體系

習近平擔任中國共產黨總書記的三年來,我們看到他對國際體系、機構和規則採取了一種混合的應對方式。它既包含了共產黨執政早期的思想,即對西方的憎恨和不滿所產生的修正主義意識形態;又涵蓋了鄧小平時期與外部世界的相互依賴和逐漸增長的對國際機構和規則的擁護;還包括在中國更加強大和自信的新時期下,有選擇地置身現行國際秩序之外或者建立能與之抗衡的新的國際機構。

習近平領導下的中國仍然是現行國際體系中主要機構的堅定參與者:

• 在聯合國,中國是五個安理會常任理事國中對維和行動貢獻最大的國家

• 在世界貿易組織,中國頻繁地成為國際貿易爭端解決案件中的原告和被告

• 在世界銀行,中國是第三大資金提供國和最大的貸款接受國

• 在國際原子能機構,中國是禁止伊朗核武器計劃談判小組中的一員

• 在國際貨幣基金組織,人民幣即將成為儲備貨幣(特別提款權貨幣)

• 中國也廣泛地參與到聯合國其他專門機構中

在遵循現有國際體系準則的問題上,中國近來的表現盡管不盡如人意,卻仍包含值得註意的積極因素。

中國仍然是世界上最有吸引力的投資目的地之一。它是世界第二大貿易國。中國和中國企業不是以局外人的身份獲得如今地位的,而是靠為全球領軍企業提供了它們認為可從中盈利和成功的經濟環境。絕大多數的國際大公司都以合資的形式與其中國商業夥伴聯系緊密。中國領導人經常強調合作共贏的重要性,他們認為“我們”(中國和美國)是利益共同體。盡管這些原則被運用到某些具體案例中時並不盡如人意,中國對這些原則的頻繁引用仍然表明中國認識到完全靠自力更生是行不通的。

在安全領域,中國一直以來都尊重聯合國憲章中的禁止使用武力和不乾涉別國主權事務原則。這一方面可以說與其它大國做得一樣好,甚至更好。中國投票支持並遵循聯合國安理會在動亂地區部署維和部隊和對違反國際公約的國家實施製裁的決議。中國不僅是五個安理會常任理事國中派遣維和部隊最多的,還為聯合國提供了8000人的維和常備部隊。中國政府支持禁止核武器、化學武器和生物武器擴散的國際禁令。中國和美國及其他國家合作,打擊恐怖主義和公海上的海盜行為。

習近平的外交政策──求變和制衡

但是引起世界關註的並不是習近平外交政策中延續前任和未作改變的部分,而是其創新的部分和新的方向。

在習近平領導下,中國先從與鄰國的外交入手逐漸向外延展,不斷增強其在東亞和中亞兩個地區的政治、經濟和軍事地位,這也是中國長期以來在戰略上最擔憂的區域。在東北亞,習近平和韓國總統樸槿惠建立了友好關系,卻與一直以來的同盟朝鮮保持著距離。他對於日本抱有更為強硬的態度,允許中國軍隊和準軍事力量在中國東海挑戰日本對於釣魚島周邊爭議水域的控制,並明顯地冷淡了和日本的關系。

在東南亞,他加強了中國對南海的主權宣示,批準修築人工島的填海造地工程,這些人工島可被用於投射軍事力量,這是周邊沿海國家無法企及的。在他的領導下,中國人民解放軍海軍在中國東海和南海的活動更加頻繁、持久,對鄰國的威脅也更大。在制定南中國海行為準則的談判問題上,中國實際並不想認真談判或者闡明國家的海事權利。中國似乎認為在這一問題上不明確表態在長期來看更具靈活性。習近平在外交上的另一大膽作為是成為首位與台灣領導人見面的中華人民共和國主席。2015年11月他在新加坡會見了馬英九。

在經濟領域,在習近平掌權之前,中國已經成為所有東亞國家最大的貿易和投資夥伴國。然而,習近平政府投資500億美元成立了亞洲基礎設施投資銀行(亞投行),進一步鞏固了中國在地區經濟中的主導地位。亞投行旨在在亞洲範圍內投資交通和能源項目,是對世界銀行和亞洲發展銀行在亞洲長期扮演的角色的挑戰。當56個國家決定作為創始成員國加入亞投行時,連中國領導人自身也難以想象中國的吸引力會得到如此顯著地體現。

在中亞,習近平在江澤民和胡錦濤時代已做出重大發展的基礎上取得了更大成就。在江澤民時期,中國幫助普京成立了上海合作組織。這一著眼於安全事務的組織旨在打擊從前蘇聯原亞洲地區加盟國滋生出的恐怖主義、伊斯蘭極端主義以及分裂勢力。在胡錦濤時期,北京方面雄心勃勃地與中亞國家簽訂了巨額的能源開發和運輸合同,並且取代俄羅斯成為該地區大多數國家最大的貿易和投資夥伴國。習近平走得更遠。他宣佈要建立一條新時代的古絲綢之路,被稱為“一帶一路”戰略。該計劃主要是為從中國西部通向中亞並一直延伸到中東和歐洲的一系列項目提供資金。一帶一路的資本規模仍不清楚,但預計將十分可觀,總額可達數百億美元。

亞洲人的亞洲?

中國地區實力的不斷展現引發了外部世界的激烈討論──中國是否會在西太平洋尋求主導地位,取代美國成為區域主角,甚至在某種程度上成為霸主?盡管中國長期以來一直譴責其他國家尋求霸權地位的行為。

認為中國在尋求地區主導權的人士引用習近平在亞洲相互協作與信任措施會議(亞信會議)中的講話為證:“亞洲的事情,歸根結底要靠亞洲人民來辦。亞洲的問題,歸根結底要靠亞洲人民來處理。亞洲的安全,歸根結底要靠亞洲人民來維護。亞洲人民有能力、有智慧通過加強合作,來實現亞洲和平穩定。”在我看來,這段講話被過度解讀為習近平希望將美國勢力逐出亞洲,摧毀美國在亞洲的區域聯盟。

實際上,並沒有中國官員重復或強調過這段講話。中國的高級官員甚至“澄清”說這段講話並不存在。這段講話是習近平在某次與亞洲其他國家領導人無關緊要的會議發言中所提及的。與之相呼應的是,發言還提到了亞洲需要向世界開放並歡迎與世界其他地區在國家安全領域的“積極和富有建設性的合作”。習近平在對其亞洲同僚發表的一篇演講中兩個即興發揮的句子並不能預示著在亞洲出現了“習式門羅主義”。

其他持相同觀點的人指出中國古代的朝貢國體系是中國現代外交的基礎。從這個角度來看,中國是“位於中心的王國”,不會平等對待亞洲地區其他國家,只是把他們當做乞求中國支持和保護的國家。

實際上,朝貢國體系比所謂至高無上的中國被附庸國所環繞要復雜得多。首先,像日本、印度和印度尼西亞這樣的重要國家從來不是以中國為中心的朝貢體系中的一部分。中國皇帝曾經試圖將朝貢關系中的儀式和禮儀強加給如英國和美國等與中國相距甚遠的國家,在近現代卻遇到了無法逾越的障礙。全球化、脫胎於由主權國家組成的威斯特伐利亞體系之中的國際關系準則、中國開始於鴉片戰爭的“百年國恥”以及亞洲其他國家的崛起都意味著朝貢體系與其說是現代國際關系的一種模式,不如說已經成為歷史課本中的一頁。

這就是說,中國人眼中的戰略利益基本集中於朝貢體系所覆蓋的地區及其他鄰國。對強國勢力範圍的深信不疑,和中國橫跨東亞和東南亞的地理位置,是很多中國關於國際關系的思辨和文章的基本論調。隨著中國對和世界其他地區國家建立貿易和投資夥伴關系興趣的增加,這一論調稍微得以緩和。但是中國的戰略家仍然傾向於認為國家的安全利益和其他利益與周邊地區緊密相連。在這一理念影響下,中國政治和軍隊領導人和學者將東海和南海的海事爭端,以及制定以消解美國在西太平洋的優勢為目標的軍事戰略視為重中之重也就不足為奇。

這種思維方式並不是習近平的獨創。這是歷史記憶的產物,被十九世紀以來中國海域屢屢遭受到的外國入侵所加強。

中國在全球及地區內的作為一覽表

在習近平執政以前,中國崛起就已引起了世界關註。但關於中國是否是對現有國際體系的威脅,是否是修正者的角色,以及是否可能會成為區域霸主等一系列問題卻在習近平上任三年後變得更加尖銳。這些憂慮是否屬實呢?

毫無疑問,與他的前任相比,習近平是一位更強勢、堅毅和更有雄心壯志的領導人。他執政的中國,與歷任領導人時期相比,無論在軍事和經濟上都更加實力雄厚。中國的足跡遍佈區域和全球,與以往相比有相當程度的擴張,這使得鄰國和其他國家都感到不安。

但是在我看來,如果只是把中國近年來的演變視作一位有進取心的領導人對國家的設想和規劃,是不正確的。大多數令觀察家們憂慮的行為和趨勢早已存在:軍隊建設、在東中國海和南中國海的強硬行為、中國經濟主導地位的增強、以及政治壓制和對公民基本權利的否認。習近平如何掌控中國的前進方向有很多問題都值得關註,但是有關中國發展方向的大問題無論是在習近平執政之前還是卸任之後都會存在。

無論是在習近平還是他的繼任者的領導下,中國對待國際體系的態度可能會繼續沿著一條迂迴曲折的道路前進,這與本文之前所論述的態度相一致。中國會進一步發展與國際體系的關系並加深與其他國家間的相互依賴,但是同時也會有選擇性地遵循國際準則:即在準則符合其國家利益時遵循,在不符合自身利益時對其無視或尋求改變。例如,中國經濟上的成功跟它和其他市場的關系是密不可分的。自給自足和自力更生並不是可行的選擇。不僅在貿易和投資領域,中國在安全領域同樣從國際規則和準則中受益良多。大規模殺傷性武器的擴散、恐怖主義、以及中亞和西亞地區失控的民族沖突和內亂都可能損害中國的利益。

但是中國仍然對一些國際準則存有敵意或漠不關心。最顯著的就是人權問題,中國名義上宣佈接受世界人權宣言,但實際上卻在很多方面與宣言中的條款反其道而行之。中國在處理南海爭端問題上的聲明和做法違反了聯合國海洋法公約。中國在對於南海主權主張的歷史依據上一直含糊不清,並拒絕嚴格依照海洋法來處理爭端。因為中國認為承諾遵守聯合國海洋法公約將會削弱其在海事及其他方面的訴求。中國並沒有採用與經濟合作與發展組織成員國同等的標準來規範其對外援助和投資,這使得其外部行為腐敗叢生,缺乏透明性而且破壞了當地的環境。中國廣泛依賴“產業政策”來支持國內產業和品牌,使得盜竊知識產權的行為猖獗。中國還強迫外國投資者對其進行技術轉讓。中國也濫用網絡技術入侵國外私營企業和政府機構的電腦。尤其是針對企業的入侵使得其董事會和首席執行官們不得不熬夜備戰,因為企業的核心業務已經或即將會受到沖擊。

衡量中國是否遵守對國際體系的承諾最重要的指標就是其對使用武力的態度。這是中國的鄰國最為關心的問題。到目前為止,中國在這一點上一直非常慎重。中國認定其享有主權而其他國家存有爭議的地區是最易引發中國使用武力的危險地帶:台灣、南中國海諸島以及東海的釣魚島地區。如果中國在以上任何地區使用武力,它會辯解其行為並未違反聯合國憲章或國際法,但中國的鄰國卻不會接受這種理由。比起中國遵循其他國際準則的程度,是否使用武力才是判斷習近平領導下的中國是否是現有國際秩序修正者更為準確的標準。

公開使用武力是對國際體系最決定性的挑戰,但是更有可能發生情況是中國不承諾放棄使用武力,這也是區域內各國家最擔心的。中國經濟實力的增強使得它與周圍各國間的關系更加緊密。大多數中國的鄰國擔心這種關系會違背他們的意願使其與中國緊密捆綁,從而進一步增加中國對鄰國的影響力。中國政治和軍事實力的增強只會加劇這種不安。問題不在於可否避免這一趨勢;因為已勢不可擋。問題在於中國會善意還是惡意地使用其不斷增加的影響力,以及中國的鄰國會以接受還是抵抗的方式來加以應對。

所以對於在不久的將來中國是否會在全球範圍內成為一股修正力量這一問題,綜合來看答案是否定的。但是在西太平洋,答案則可能不同。這一地區亟需解決的問題不是中國是否會遵守國際準則,而是中國在實力不斷擴張的同時如何處理與鄰國的關系。中國的戰略目標並沒有隨著其實力的增長而發生根本性的變化,但是它實現目標的決心卻大大增加,這種決心在面對外部世界的警告時也毫不動搖。是否根據國際準則和平解決爭端是域內國家評判中國崛起的一種方式,但並不是唯一的一種。中國領導人和中國的鄰國都不知道這個問題的答案,但是他們似乎已做好兩手準備。

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作者簡介:傑弗里•貝德(Jeffrey A. Bader),現任美國布魯金斯學會約翰•桑頓中國中心資深研究員。他曾出任中國中心首任主任,並在2012-2015年間任約翰•懷特海國際外交資深研究員。貝德擁有近30年供職於美國政府的豐富經歷,主要從事與中美關系相關的工作。2009-2011年間他曾擔任國家安全事務委員會總統特別助理。

引用來源:傑弗里•貝德(Jeffrey A. Bader)