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中國應啟動新一輪財稅改革

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從社會對於財稅改革的認識的來看,當前民眾對於通貨膨脹率、存款準備金率、利率等生僻的貨幣金融概念已經不再陌生,而以預算為核心的財政歷來給人的印象是“外行看不懂、內行看不清”,雖然一些財稅專傢具有較深的理論造詣,但能夠洞悉中國財政運行的專家為數不多,財稅改革的理論研究與現實問題的脫節難以迴避。

中國“兩會”期間,經濟政策再度引發關註。中國政府工作報告提出今年GDP增速目標是6.5%至7%,這既是21年來首次設立增長區間值,同時較大區間的設立也預示宏觀經濟不確定性加大,客觀上要求宏觀政策進一步創新。雖然積極財政政策和穩健貨幣政策的總基調不變,但財政政策相比往年更加積極的特徵頗為突出,這也是今年宏觀政策創新的重要體現。今年不僅將財政赤字率提高到3%,而且把全面實施營改增、全面推開資源稅從價計徵、確定增值稅中央和地方分享比例等納入年度計劃。這些舉措相比貨幣金融更加突出,但其受到的熱議程度卻低於預期,這不僅在於財稅政策可能對個體直接影響較小的原因,更重要的在於財稅術語的生僻難懂,以及財稅改革在近年來進展較慢的事實,這就有必要從這兩個方面進行更深入的解讀。

從社會對於財稅改革的認識的來看,當前民眾對於通貨膨脹率、存款準備金率、利率等生僻的貨幣金融概念已經不再陌生,而以預算為核心的財政歷來給人的印象是“外行看不懂、內行看不清”,雖然一些財稅專傢具有較深的理論造詣,但能夠洞悉中國財政運行的專家為數不多,財稅改革的理論研究與現實問題的脫節難以迴避。

重要的例子是近年來修訂的《預算法》,其中備受爭論的核心焦點在於財政與央行在財政資金管理上的權責劃分,眾多專家認為財政與央行分別扮演著財務與出納的角色,相互之間形成了制衡的關系,從而應讓央行而不是財政管理財政國庫資金,因為據此央行可以對財政資金撥付形成監督。然而,實現這個目標的前提是央行管理著財政資金支出的預算編制、支出進度、支出計劃審核及資金撥付的批復等職能,否則央行只能被動依據財政支付指令而進行撥款,監督財政資金的支出也就成為空話。

現實的情況是財政資金的預算編制到撥款等全流程都是財政部門來完成,在此情況下,央行只能對財政庫底資金進行被動管理,近年來沉澱在中國央行國庫中的閑置資金長時期保持在3萬億人民幣左右,這與地方政府債務高位運行的狀況不相匹配。缺乏與財政部門的協調配合,央行難以單方面開展國庫現金管理以提升財政庫底資金的效率。美國等發達國家都將財政與央行在國庫現金管理方面的協調配合作為重要的內容,而不是簡單將其權利界定給其中的一方,揭示了《預算法》等推動財稅制度的改革與現實的脫節問題。

除了社會尤其是學界推動財稅改革的研究有待提升之外,政府對於財稅改革意願不強也是財稅改革緩慢的重要原因。在當前宏觀經濟減速背景下,理論上亟待通過減稅以提升微觀主體投資消費意願,各地應更重視放水養魚而不是竭澤而漁,但諸多地方政府還將財政收入納入經濟發展的重要考核指標,財政收入增速下滑或者負增長將對地方的考核構成負面影響,在此背景下,地方政府將尋求各種渠道以增加財政收入,結果將進一步降低企業等微觀主體投資回報,積極財政政策難以落到實處,在經濟減速時實行減稅的跨周期財政預算平衡機制等改革難以推進也就不難理解。

當然財稅改革進展緩慢並非近年來的問題,而是從1994年分稅制改革以來所暴露的重要現象,那為何當前要更加重視財稅改革呢?從中央與地方財政體制來看,地方財政收支矛盾加劇倒逼當前財稅改革加速推進。分稅制提升了財政收入占GDP比重及中央財政收入占全國財政收入比重,對於提升國家財政宏觀調控能力起著巨大的作用,但近年來很多地方政府大量增加基礎設施建設,地方債務持續大幅上升,而支撐地方債務償還能力的土地財政伴隨著房地產分化而難以持續,地方融資平臺的規範運作使得傳統的融資渠道受到遏制,中央地方財政體制若不進行改革,地方財政收支矛盾可能越發突出。

從財政支出管理來看,重投入輕績效的局面亟待改變。花多少錢辦多少事成為衡量各種資金支出管理的基本原則,但當前中國財政尚未改變重投入輕績效的局面,每年預算編制並不是以效率為首要原則,而是側重部門或者條塊之間的投入平衡,資金的分配還很大程度上局限於以投入為中心。每年大量的財政資金到底取得什麽效果,目前還沒有構建完善的評價體系,對於那些低效率的項目也缺乏有力的懲罰機制。這不僅僅是預算編制的問題,還在於財政管理機制構建的問題,財政部門目前尚未完全理順“預算編制、預算執行、預算分析”等高效的管理體制,而且在與中央銀行等跨部門的協調方面,也存在職責不清晰的問題,上述談到的當前3萬億左右的巨額財政現金閑置在央行國庫就是重要的例證。

從發展趨勢來看,財政職能亟待調整完善。人口老齡化是中國未來面臨的巨大挑戰,而由此引發的社會保障等巨大支出剛性增長可能構成對財政體系的沖擊,目前有些地方政府已經開始出現醫療等社會保障收支缺口,財政職能如何進行積極調整以適應人口結構變化的需求,成為當前財政改革的重要挑戰。而且,按照美國等發達國家的經驗,技術進步將促使民眾享受的醫療服務越來越多,客觀上不斷增加政府對醫療的支出需求,美國從20世紀70年代至21世紀初每年人均醫療支出增長速度高於人均GDP增長速度2個百分點以上,預示技術進步等其他因素將促使醫療等社會保障壓力持續加大,財政職能應積極轉型以適應新的需要。

從宏觀調控層面看,財政政策框架亟待完善。中國近年來經濟結構開始出現顯著變化,第三產業開始超過第二產業,消費對經濟增長的拉動作用呈現逐步增強態勢,而投資的作用在不斷弱化,經濟結構變化要求財政政策做出相應的調控,不再大幅依賴於傳統的投資領域。在收入調節方向上,除了調控房地產等行業的發展外,我國還較少採取稅收來調控全國的經濟,未來應更好地優化稅收體系,增強稅收與經濟發展的聯系,特別是增加直接稅比重,增大稅收的調控空間。同時,地方財政改變了以土地財政+地方融資平臺的政策體系,如何構建中央與地方聯動的財政政策調控體系,也應納入當前財稅改革的重要內容。

當代財稅改革更加迫切,“十三五規劃建議”為未來五年深化財稅體制改革做了總體部署,改革重點主要圍繞稅收制度改革、中央地方關系改革、財政預算管理制度改革、地方政府債務融資體制改革等內容。然而,這些改革涉及內容廣泛,如何進一步突出重點,著力推動制約當前經濟社會發展瓶頸的財稅改革,相關部門尚未給出明確的路線圖。即便政府給出財稅改革的規劃,按照歷史的經驗來看,在改革執行過程中也會出現各種各樣的調整,社會對於財稅改革的預期也就不同。然而,不管財稅改革如何推進,“十三五”時期深化財稅改革是大勢所趨,2016年也就有理由期待啟動新一輪財稅體制改革的序幕。

展望未來五年的財稅體制改革,稅收制度改革成為重中之重。非稅收入改革不斷深化,稅制結構將進一步優化,稅收在財政收入中的基礎性地位將更加穩固。營改增全面實施,資源稅等稅收體系亟待不斷完善,同時適時調整中央與地方在增值稅的分成比例,緩解地方財政收入下降的問題。個人所得稅亟待由分類向分類與綜合相結合轉變,重點加大對非工資性收入徵稅力度,將家庭收入作為個稅納稅依據,將家庭房地產信貸負債等納入個稅抵扣項目,促進個稅的公平性,發揮稅收的收入分配調控職能。適時開徵房地產稅等稅收,促進房地產等重要市場健康發展。穩步調整社會保障稅,促進社會保障體系可持續運行。

財政預算績效管理制度改革將成為新一輪財稅體制改革的核心內容。財政預算績效管理制度不僅影響政府行為,而且將觸及財政部門的核心利益。伴隨全面依法治國的穩步推進,人大在財政預算等方面的監督力度將不斷加大,預算績效問題更加突出,預算績效管理制度建設問題更加迫切。由此要求財政支出管理制度改革大幅推進,財政部門應著力推動財政內設業務部門的職能整合,財政部可以考慮構建副部級預算編制委員會,成立覆蓋所有財政收支的預算執行機構及預算績效評價部門。預算單位應重視預算績效管理,對於低效率的財政支出應問責。同時,理順財政部門與中央銀行的關系,中國央行實行垂直管理體制,但上下級財政部門之間並非垂直領導關系,財政部應會同央行協調國庫資金管理等相關制度建設,同時將相關制度在全國範圍內推行,促進各級財政部門與央行之間關於財政收支的高效運作。

完善財政宏觀調控體系將成為新一輪財稅體制改革的重要目標。財政收支歷來與宏觀經濟有著密切的關系,財政自動穩定器對宏觀經濟穩定有著重要作用。未來五年伴隨稅收及預算管理等財政收支改革的推進,財政自動穩定器的作用將增強。同時,實施跨年度預算平衡機制和中期財政規劃管理,有助於構建跨周期的財政預算平衡機制,各級政府不應再將財政收入納入每年的考核,財政收入伴隨宏觀經濟自然波動的規律將逐步被接受,在此背景下,伴隨地方政府債務等制度體系進一步完善,中央及地方熨平宏觀經濟波動的政策工具將不斷完善,財政部門有更大的空間實施減稅增支的擴張性政策或者增收節支的緊縮性政策,財政政與貨幣政策將在中國大國的宏觀調控體系中發揮更大作用。

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