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中國環保監測和監察權集中化背後的邏輯

在10月29日結束的十八屆五中全會上,中共中央宣佈要實行“最嚴格的環境保護制度”。會上提出了多項綠色目標,其中“實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度”被許多資深觀察家視為一項重大舉措。對他們來說,這實際上是中國環保領域十多年以來所進行的困難重重的“垂直管理”嘗試的最新一步。

中國治理體制的一大特徵就是“條塊分割”:“條”指的是根據職能進行協調的縱向體系,而“塊”則是根據地域劃分的橫向系統。在這個體制下,一個市級環保局要對兩個方向負責,“縱”向是省環保廳和國家環保部,“橫”向是市領導班子。正如美國的中國問題專家李侃如多年前所指出的,中國改革初期做的是“增強橫向的地方權力而弱化同級縱向部門權力”,這樣就讓中央職能部委“失去羽翼”,同時地方政府變得更有權力,在其管轄範圍內享有更多自由。這樣做的結果就是“解放思想”,並且掀起地方經濟發展的競爭,這也是過去幾十年中國經濟奇跡的主要動力之一。

然而,情況在世紀之交開始發生變化。中國經濟經過近二十年的自由化和馬力全開的高速增長,生態成本變得突出起來。

2006年,中國發生了兩起舉國震驚的污染事件,不僅是因為其嚴重性,而且是由於地方政府在其中發揮的惡性作用。事件一,甘肅省的一家冶煉廠造成兩千多名村民血鉛超標;事件二,湖南省的兩家化工廠造成一條河流嚴重污染,威脅到八萬多名群眾的飲水安全。最令人費解的是,這兩起事件中的企業都被當地政府列為“重點保護企業”。事件一中的甘肅徽縣政府甚至為當事企業設置了“安靜生產日制度”,未經政府“特許”,任何單位或團體不能到企業檢查。時任國家環保總局副局長的潘岳一針見血地指出,地方政府是兩起污染事件的“根源”。“ 地方保護主義”也成了那幾年環保界的熱門詞彙。

也正是在這個時期,治理結構的調整開始向中央(縱向體系)回擺。環保系統是從地方政府回收權力呼聲較大的部門之一。該系統認為,如果地方環保部門繼續聽命于當地領導,讓其有權任免環保局領導、不給關鍵職能撥款或者凍結編制的話,中央政府的環保工作日程將受到致命損害。但籌畫“垂直管理”(實質上就是權力再平衡)的還不止環保部門。工商行政管理是最早收回地方分支機搆管理權的系統之一,垂直管理可以減少執法中的地方干擾,獨立行使職能。緊接著,國家統計局也實現了省級以下的垂直管理。事實證明,將統計工作交給地方政府不是個好主意,這導致了地方經濟活動的虛報造假

環保系統開始通過規模很小、程度有限的方式進行“垂直管理”的試驗。早在2002年,陝西省就實行了市以下環保機構“垂直管理”試點,“清理效果明顯好於往年”。但這一試點也遭到了來自各縣的抵制,主要是因為隨著權力的集中,原本下發到各縣的預算也被“上面吸走”了。2006年,國家環保總局採取了一項更加重大的舉措,即參照美國國家環保局(EPA)的做法,在全國建立11個地方派出執法監督機構。這些監督中心雖然位於地方,但直接向環保總局報告,經費也來自總局。但作為“派出”機構,它們並未觸及地方層面的現有權力,有時甚至被視為干擾地方政府行使其合法權力。

此後,國家環保總局在垂直管理方面沒有更多的進展。2008年改設環保部的時候,甚至不得不回避權力進一步集中的話題。推進垂直管理一個主要障礙是對於分散和削弱地方權力的擔心。隨著越來越多的部門向上負責,可能發生不顧地方需要過度干預行政的情況。更重要的是,中國的環保法規定地方政府對其管轄範圍內的環境品質負有最終責任。如果關鍵的執法權被剝奪的話,地方政府又如何對其無權控制的東西負責呢?

可能正因為如此,十八屆五中全會的決議中,環保部門僅有少數具體職能將實現進一步集中化,而這些職能(包括環境監測和監察執法)主要都是讓上一級部門促進下屬機構盡職。諸如對企業的監管執法等關鍵職能仍然掌握在地方政府手中, 以便其在地方層面落實環保法規。

自從兩千多年前建立中央集權制國家開始,中央和地方的權力拉鋸戰就是中國政治的一個永恆主題。只要中央覺得其意志存在被弱化的風險,就會出現集中權力的行動。但一些觀察家指出,終極挑戰實際在於通過地方媒體、輿論和司法制度讓地方政府盡忠職守的能力,而非依靠家長式的中央政府來大包大攬。

引用來源:中外對話