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2013:中國環境為何持續惡化?

THE FINANCIAL TIMES
過去一年的中國環境,真是險象環出,危機四伏。總的說來,環境狀態仍然急劇直下,惡化趨勢不止。同時,中央政府出台“大氣十條”治理霧霾、中共十八屆三中全會強調用制度治理環境,顯示了決心。但環境惡化如失控的列車,若不用更強有力的手段糾偏,環境災難將層出不窮。目前來看,治理環境最核心的方法,如信息公開、公眾參與、官員問責,仍未強力啟動。

信息公開不足

這一年中最大的環境悲劇,莫過於11月的青島黃島輸油管道爆炸,致死致傷100多人。官方調查說,第一個突出問題是輸油管道與城市排水管網規劃佈置不合理。這實際講的是項目環評與規劃環評問題。退一萬步講,即使這個輸油管道的環境影響評價是過關的,其規劃環境影響評價也是缺位的,比如說,輸油管道不應通過居住區,或說居民區不應建於輸油管道附近。

但項目環評作假過關、規劃環評無從談起的大型項目,在中國比比皆是,令中國大地上處處定時炸彈。

在社會管理中,不能假定企業為了環境保護和公眾健康而放棄部分利益,也不能假定某些政府部門會盡職盡責。所以,必須有一個社會機制來避免錯誤。在環境保護中,信息公開、公眾參與和官員問責就是這種社會機制的重要組成部分。假如在黃島悲劇之前,如果輸油管線的位置、風險狀況能夠公開,而且公眾能夠參與討論、共同想辦法解決,再加上嚴格的官員問責制,這個悲劇是可以避免的,許多生命和家庭就得以輓救。

但在信息公開和公眾參與方面,我們還有很長的一段路要走。在2013年,另一件重大的環境事件是雲南安寧石化項目。當地民眾反對項目,主要是因為信息披露不充分、缺乏公眾信息溝通渠道。越來越多的環境事故,讓公眾非常擔心大型工廠會造成空氣污染、水污染、土壤污染或類似黃島這樣的安全事故,充分的信息公開與公眾參與本來可以化解這些矛盾,但目前在這方面,政府仍有不足。

公眾無法充分參與

今年6月,《環保法修正案(草案二審稿)》發布,徵求意見。其中將公益訴訟的權利排他性地賦予半官方的中華環保聯合會,引起社會不滿。在10月底公佈的三審草案中,環境公益訴訟主體的範圍看似有所放寬,未提中華環保聯合會,但作了一些限定:“依法在國務院民政部門登記,專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織。”

自然大學發起人馮永峰說,必須在國務院民政部登記才算全國性組織,從事環保五年以上且信譽良好的全國性社會組織,數來數去只有環保聯合會合格。

這一條款實際上在制度上很大程度地阻止了公眾參與環境保護。

官員不問責是環境惡化主因之一

與信息公開和公眾參與方面的不足相比,中國環境狀態惡化更核心的原因,恐怕是官員問責之缺失。我們看一下在2013年中嚴重的霧霾這個例子。

今年以來的全國性空氣污染,如果考慮到涉及人口之多、範圍之廣、時間之長和污染物之有害程度,這恐怕是全球範圍內最嚴重的空氣污染災難,造成巨大的生命與健康損失。這種災難是人為導致,而瀆職官員至今未被問責。

世界衛生組織下屬國際癌症研究機構10月17日發布報告,首次指認大氣污染“對人類致癌”,並視其為普遍和主要的環境致癌物。報告說,有充足證據顯示,暴露於戶外空氣污染中會致肺癌,而且患膀胱癌的風險會相應增加。大氣污染在致癌方面的危險程度已經與煙草、紫外線和石棉等致癌物處於同一等級。

2012年底發布的《2010年全球疾病負擔評估》顯示,在2010年,因空氣污染,中國有124萬人過早死亡。北京市衛生局最新披露,2002年,每10萬北京居民中的肺癌發病人數為39.56,而到了2011年,這一數據激增至60.09。

霧霾已成中國人的心頭之患,大氣污染已經從單純的環境保護問題,變成了重要的民生問題,甚至還可能成為外交問題。

環保部官員盡管一直在媒體上高調表示,中國不會走西方先污染後治理的老路,但事實上,今天遭遇的“十面霾伏”已經表明,我們不但走了“老路”,而且還越走越難回頭。根子在哪裡?

現在一說大氣污染問題,都會說到原因在於工業排放、燃煤消耗、汽車尾氣,甚至還將“不利於污染物擴散”的“靜穩”天氣條件也算作主因。但是,是誰造成了不受控制的污染排放,是誰在提供劣質的油品,又是誰在污染監管和標準執行過程中失職?

中央政府三令五申要推動產業升級轉型,並不惜承受增長速度放緩的壓力。可是,在這寶貴的調整期,許多地方政府並沒有把環境治理與經濟發展統籌起來考慮,更談不上利用環保優化經濟結構、促進綠色發展;而組織人事部門,似乎也沒有將中央精神內化成乾部考核新標準的制定原則之中。從上到下,依然“唯GDP是從”,依然是不惜以環境資源為代價追求經濟發展的畸形發展。霧霾籠罩之下的中國,是地方主政者對於“GDP政績”的瘋狂追逐。

但不僅僅是地方政府之過。那些涉及產業發展規劃、經濟協調、產品供給、環評許可的中央部門和大型國企,有更大的責任。以京津冀大氣污染圈為例,河北是重災區,河北的鋼鐵產能一直居國內首位,早在2008年,河北省粗鋼產能已破億噸,但其“大行業、小企業、高產量、低檔次”特點非常突出,年產六百萬噸以下的中小規模企業約占四成,存在嚴重的產能過剩,也是華北霧霾的主要貢獻者。

巨大的落後產能是怎樣形成的?責任只是地方政府的GDP沖動和鋼鐵企業“社會責任”的缺失嗎?更高一級的產業協調和環境監管部門乾什麽去了?

事實上,環保部在環境惡化中扮演的角色並不光彩。中國的環境問題可能是改革30多年來畸形發展模式所致,但正是在最近這些年,環境惡化趨勢更加明顯,這反映出環保部門的惰政無為。就拿環評為例,環保部曾有過環評風暴的短暫強勢,但到了2008年末,為了配合四萬億政府投資,卻有了匪夷所思的環評“綠色通道”,上面提到的河北產能過剩,有多少是在那一時期上馬的,環保部門心中有數。而最近一兩年,環評不但沒有阻擋污染項目、風險項目上馬,反而被公眾質疑環保部門與污染企業沆瀣一氣。從遼寧大連、江蘇啟東再到四川彭州和雲南昆明,激起了一陣陣群體性抗議。如今又有消息說,環保部還要下放部分環評審批權到地方,這種錶面上的“簡政放權”,難逃推缷責任的嫌疑。

環保部似乎沒有很好地承擔起為“科學發展”保駕護航的任務,更沒有對得起公眾的普遍期待。作為中國環保最高行政主管部門,環保部上有中央政策,下有公眾支持,但在環保監管和執法層面始終不能“強硬”起來。

5月24日,習近平總書記在中央政治局關於生態文明建設的專題學習會上指出,要完善經濟社會發展考核評價體系,把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系,同時,還要建立責任追究制度,對那些不顧生態環境盲目決策、造成嚴重後果的人,必須追究其責任,而且應該終身追究。

對於正在“先污染後治理”老路上打轉的中國而言,信息公開、公眾參與和改變考核方式、嚴格行政問責,將是打開環境治理痼疾的鑰匙。

引用來源:THE FINANCIAL TIMES