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碳稅:中國式探索能否走得通?

The New York Times
近日,中國媒體報導說:碳稅徵收的改革方案正在全國人大討論,二氧化碳的碳稅徵稅率將超過10元/噸。今年以來,中國政府高層官員在多個場合均表示了徵收碳稅的可能性,這其中包括新任財政部部長樓繼偉在今年3月和7月分別表達了徵收碳稅、以促進節能減排的意願。

事實上,早在2009年哥本哈根氣候大會之後,碳稅就進入了中國官員和學者的視野,關於碳稅也從理論討論迅速上升到何時實施以及如何實施的階段。彼時發改委能源所研究員姜克雋就曾對筆者預言:碳稅最早會在十二五期間實施。目前看來,這一預測即將成為現實。

所謂碳稅,即針對二氧化碳排放所徵收的稅種,以達到減緩全球變暖、保護環境的目的。碳稅的提出,源于英國經濟學家庇古(Arthur Cecil Pigou)在上個世紀50年代所提出的“庇古理論”,他主張根據污染所造成的危害程度向排汙者徵稅,從而控制污染排放。對於環境經濟學家而言,通過這一手段將企業污染造成的外部成本內部化,也是利用經濟手段尋求減少污染的最有效途徑。

目前,全球範圍內實施碳稅的國家主要來自北歐,包括丹麥、荷蘭、芬蘭、挪威以及瑞典等,這些國家自上個世紀90年代以來,已開始徵收不同稅率的碳稅。鑒於產業機構和能源結構的不同,目前碳稅在發展中國家尤其是製造業占比大的經濟體中,還未曾有實施的先例。

雖在北歐有成功先例,但由於國情不盡相同,很多業內人士對於碳稅在中國的實施仍持保留意見。如今,隨著碳稅實施時間表的臨近,筆者認為碳稅的“中國式探索”有至少兩個關鍵挑戰需要應對:

首先,碳稅是否會遭受行政干預從而變質?哈佛大學甘迺迪行政學院的環境經濟學家羅伯特.斯特文斯(Robert Stavins)在探討碳稅制度設計時就曾言:在發展中國家,可能的行政干預會使碳稅的實施效果大打折扣。

碳稅如何實施、誰來實施以及如何監督?在現行國家稅收體系下,這三個問題直接決定了碳稅的實施效果。

作為稅賦的一種,很多人擔心碳稅的徵收會增加企業運營成本、降低低收入水準人群的生活品質,而碳稅的支持者們則認為:通過減少徵收其他稅目,如個人所得稅、中小企業稅賦等,實現碳稅的“稅收中性”,或將碳稅收益用於支持減排技術研發或社會福利事業,平等分享稅收紅利。

可以說,能否實現“稅收中性”或“紅利均享”,是碳稅制度設計的關鍵一環。這在稅賦體系發展相對完善的北歐國家或許不是個問題,但這對於我國的稅收體系以及稅收徵收管理部門來說,很多人對其還存在著很大的質疑。

誰來實施?國稅與地稅如何分成?這也直接影響了地方政府徵稅部門積極性。“在利益分配格局下,企業在依法納稅和尋租行為間將如何選擇?”中國工業經濟會理事王毅剛在和筆者討論時提出這樣的擔憂。一旦出現稅收違法行為,如何監督,誰來監督?碳稅征管制度的這些細節設計,直接決定了碳稅實施的效果是否能夠如人所願。

其次,碳稅的實施還應考慮與目前已經展開的“碳交易”試點如何協調和統一。早在2011年,國內就先後在北京、深圳、天津等7省市展開了“碳交易試點”,今年6月,深圳作為國內首個碳交易強制市場已經啟動。

學界對於“形成碳價格是制定減排政策的關鍵”這個觀點早已達成共識,但對於碳稅和碳交易,究竟哪個的減排效果更好、成本最低,卻一直未有共識。

目前,從高層決策者的舉措來看,中國似乎要碳稅和碳交易“兩條腿”同時走路。雖然在實施和效果上有所不同,“理論上來說,如果碳配額進行拍賣,它對於公司來說與繳納碳稅無甚區別;同樣,若碳稅的收益能夠以某種形式返還企業,碳稅則與發放免費配額的交易體系無異,”羅伯特·斯特文斯曾經這樣提出。

因此,“兩條腿走路”必然意味著碳稅和碳交易這兩種制度在覆蓋範圍上存在高度重疊的可能性。如何避免重複計算、雙重監管,也是即將出臺的碳稅徵收方案要考慮的現實問題。

據有關專家透露,醞釀中的碳稅將不再對納入碳交易體系的企業或地區進行徵收,那麼進一步的問題就包括:兩種手段是分地區而治?還是分行業而治?還是借鑒澳大利亞“從碳稅向碳交易”逐漸過渡的經驗?從目前透露的碳稅徵收方案中,筆者還沒有看到太多的實施細則。

“碳交易和碳稅完全可以在行業上進行劃分,在固定的大型排放設施的排放控制上碳交易更為適宜,而對於交通、建築等行業的小型、分散的排放設施上則碳稅更為適用,”中創碳投有限公司總經理唐人虎對筆者這樣說,“在目前深圳的強制交易市場上,針對工業直接用電和建築已經採用了不同的標準,這也許可以成為未來向碳稅制度過渡的一個切口。”

引用來源:The New York Times