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朱鎔基與李克強的不同挑戰

張軍
這些日子,媒體上對朱鎔基改革的評價似乎突然變得正面起來。事實上直至上個月,朱鎔基在20年前開始推行的改革政策還常常遭人詬病。即使在經濟學家內部,大凡談起稅收快於GDP的增長、土地財政和房價過高、醫療與教育資源的過度市場化等,朱鎔基在1993-1998年間強力推行的改革明裡暗裡都成為被指責的對象。

這些日子,媒體上對朱鎔基改革的評價似乎突然變得正面起來。事實上直至上個月,朱鎔基在20年前開始推行的改革政策還常常遭人詬病。即使在經濟學家內部,大凡談起稅收快於GDP的增長、土地財政和房價過高、醫療與教育資源的過度市場化等,朱鎔基在1993-1998年間強力推行的改革明裡暗裡都成為被指責的對象。

事情的戲劇性變化源於“克強經濟學”一詞的出現。從我6月19日在FT中文網首次公開發表《為什麽李克強按兵不動?》一文之後不久,巴克萊銀行大膽地猜測了李克強的政策要點並貼上“克強經濟學”的標簽。像“安倍經濟學”那樣,這一概念在媒體上迅速走紅。巴克萊銀行想趕在他人之前概括李克強經濟政策的要領,盡管頗為冒險,但無論如何,自6月20日商業銀行出現“錢荒”和央行進行不乾預表態之始,人們已隱隱約約開始看到了李克強致力於推動結構調整和佈局結構改革的意圖,並為此給予李克強以厚望。

那麽,這與朱鎔基有什麽關聯?一些評論家們習慣於用下列現象把今天的李克強與當年朱鎔基的名字聯系在一起。這些現象可能是指商業銀行和地方政府債務規模與風險的積累,或者是指政府機構改革的不明朗的前途,也可能是指中央財政收入近期出現的再度下降。

的確,看上去這些現象在上世紀90年代中後期都出現過,甚至更嚴重。在海外評論家和研究者眼中,更是因為強調重啟結構改革的重要性,今天的李克強被想象成、甚至被賦予了20年前的朱鎔基的角色。例如彭博社此前稱,李克強總理可能成為自1998年亞洲金融危機以來中國首位達不到年度增長目標的總理,而上一位正是朱鎔基。路透社也提到,李克強對改革的承諾讓人想起當年的朱鎔基。後者一直被認為是上世紀90年代中國經濟改革的領導者,當時他“辭退”了5千萬名國企的員工,還削減和整治了臃腫而低效率的行業。

是的,朱鎔基在20年前臨危受命,承擔了一系列重要改革的組織者和推進者的角色。但是,相同的改革不會重復。很多評論家們並不完全清楚的是,20年前,朱鎔基推進改革的首要任務是要扭轉中央財政收入的相對下降和實現宏觀經濟的穩定。所以,改革的直接目的是糾正趙紫陽時期中央向地方的過度分權造成的一系列不利後果,並不是為了確保GDP的增長。正相反,增長過快的沖動在當時很可能令人頭痛。事實上,即便對計劃體制的改革是局部的,實現GDP兩位數的高速增長在那個階段並不是什麽問題。真正棘手的問題是惡性通貨膨脹總是死灰復燃,宏觀經濟大起大落的混亂局面總是不能有效制止。

那些有警覺的經濟學家和政治學家早在朱鎔基啟動改革之前的幾年間就已經看到了問題的根源:在局部改革的情況下,中央向地方的財政分權不能確保宏觀的穩定,因為地方政府與國有企業會結為利益同盟與中央對抗。由於地方向中央隱瞞真實收入並獲得對國有企業的補貼,因此,中央財政向人民銀行的透支和貨幣超發便難以避免。所以,朱鎔基改革最重要的內容應該是重新確立中央與地方的財政關系,採用中央與地方的分稅制替換之前實行的財政承包制。

1994年的分稅制改革是對之前財政過度分權的一個反應。看上去那個改革實現了財政上的再集權,但財政的再集權對後來中國經濟增長和發展的影響總體上卻是很正面的——它實現了宏觀經濟的穩定,扭轉了中央財政收入相對下降的趨勢,但同時卻沒有對地方政府維護和促進經濟增長的動力機制產生抑制和扭曲。而這一點常常令很多經濟學家不解。

2011年11月4日在英國諾丁漢大學舉辦的“The World Economy年度中國講座”中,我以《朱鎔基可能是對的:理解中國經濟快速發展的機制》為題發表了英文演講。在演講中,我分析了分稅制改革的方案設計為什麽可以做到這一點的原因。我的答案簡單來說就是,與1994年之前中央與地方間實行的收入分成制不同,1994年的分稅制則更接近了“財政聯邦主義”的機制。

我一直說,分稅制改革是江澤民執政時期中國經濟轉型的最重要一環,有了它,中央與地方纔在分權與集權的循環中實現了激勵的一致性,維持了確保經濟繁榮與政治穩定的利益結構。而且,在分稅制以後,不僅中央財政集中了足夠的收入,而且地方政府與國有企業的利益同盟不再牢靠,這使得後來朱鎔基推行的國有企業改革和國有經濟的戰略性重組變得相對容易。事實上,分稅制改革激勵了地方政府加快地方國有企業的民營化、福利分配和住房分配市場化的節奏,也加快了中國融入全球經濟的步伐。

不可否認,朱鎔基改革之後的20年間中國經濟迎來了黃金增長時期。雖然這並不意味著中國增長潛能的最大值出現在了朱鎔基的那個十年(1993-2003年間),但卻有足夠證據表明,1984-1994年間實行的向地方的過度分權以及龐大而低效率的國有部門的存在不能幫助實現宏觀經濟的穩定,妨礙了增長潛能的持續而充分的釋放。

如此看來,李克強今天面臨的問題當然不再是被計劃經濟成分和龐大國有企業的低效率困擾的問題,不再是中央與地方激勵不兼容的問題。中央不斷惡化的財政狀況和宏觀經濟大起大落的問題也早已淡出我們的視野。跟朱鎔基不一樣,李克強要解決的難題是如何防止一個依然擁有增長潛力的經濟發生增長過早放緩的問題。正如黃育川(Yukon Huang)教授最近正確指出的那樣,這個問題不是中國特有的現象。事實上,經濟過早放緩出現在大多數發展中的經濟中,而且“正是增長過早放緩導致了多數雄心勃勃的發展中國家未能實現較高的國民收入水平,這在拉丁美洲國家表現得最為明顯,這一現象被稱為‘中等收入陷阱’。”

發展中的經濟出現增長的過早放緩很像勞動力市場中的“摩擦性失業”(frictional unemployment)。增長的過早放緩不是因為它們的增長潛力釋放殆盡,而是支持增長的條件受到外部的沖擊而發生改變,原來的增長機制難以迅速調整以適應改變的條件。理論上說,增長條件的改變常常是由持續的收入增長所致。因此,在一定的發展階段上,持續的增長會變得困難,增長停滯的威脅不斷出現。

中國在經歷了分稅制之後的10多年的高速增長之後,威脅持續增長的因素也陸續開始顯現。這包括中國與歐美的貿易摩擦不斷加劇,固定的匯率開始受到指責而被迫升值;日益突出的人口老化,城鄉間、內地沿海之間的人口流動規模出現下降,基礎教育的普及和不斷提高的社會福利和醫療保障支出提高了非技能勞動力的雇傭成本。2008年以來全球經濟危機和“新常態”的出現的沖擊對中國的增長放緩跡象更是雪上加霜。

很清楚,眼前的增長放緩是原有的增長機制與改變的增長條件之間正在產生摩擦的信號。加州大學聖地亞哥校區的巴裡.諾頓(Barry Naughton)與我在去年9月的一次關於中國增長減速的對話中都認同,中國顯然已經進入到兩種增長模式轉換間的過渡期。很多經濟體在這個過渡期里束手無策而陷入長期增長停滯。中國是否能平穩過渡到新的增長階段上去,是李克強總理面臨的挑戰。

不過,在中國應對這個挑戰並不像搬動長城那樣的無望。中國不僅幅員廣大,而且內部各地區之間的生產率水平差距巨大,這意味著僅僅是資本在地區間的再分配就能立刻幫助改善落後地區的增長率,並提高整體的生產率水平。過去5年,出現資本回報下降的產業資本正在努力從沿海發達地區向落後地區落戶。在增長模式轉換的過渡期內,這當然是對持續增長的必要支持。

但是,與朱鎔基時期的情況不同,在參與全球產業鏈上,中國今天面臨了更多的競爭對手。長遠來說,除了資本的轉移,在新的成本和勞動力結構條件下,中國需要激勵能不斷提升生產率和鼓勵附加值升級的經濟活動以進一步縮小與發達經濟體的收入差距。這就需要政府在政策和機制上去鼓勵和誘導技術和產業的轉型升級。李克強執政之初提出要打造中國經濟的2.0版,用意顯而易見。產業和技術的轉型升級是“克強經濟學”的核心命題。

一個習慣於在給定的技術和產業目錄上鼓勵增長的經濟如何自主實現技術與產業結構的轉型升級?這是李克強政府正要回答的難題。回答這個問題就意味著政府選擇並決定扮演什麽角色,採用什麽樣的功能性政策。即使經濟學家的爭論從未休止,但過去10多年來中國政府顯然一直努力在加強自上而下的產業政策的乾預力度和中央部委相對於地方政府的權勢,2008年以來尤甚。這樣的做法和政策正在受到知識界和社會精英們越來越多的批評。而看起來李克強正在試圖改變這個縱向控制的趨勢,把更多的協調變成橫向的,並將這個職能還給地方和市場。為此,在技術與產業升級問題上,他似乎試著做“減法”:努力避免整齊劃一和自上而下的產業政策的乾預,減少政府部委過多的乾預,把更多的權力下放給地方而不是留在中央部委,給予地方更多的試驗空間和自由。以經濟學家的眼光,這是值得肯定的改革要義。

看來,朱鎔基與李克強都站在了中國經濟發展的關鍵時候。現在的媒體和大多數財經評論都熱衷於把今天的李克強比作當年的朱鎔基,意圖當然也就可以理解。但其實,兩者沒有可比性。朱鎔基做加法,而李克強要做減法。此一時彼一時。當年的朱鎔基不得不與地方大員“作戰”,要通過財政再集權來扭轉中央收入的相對下降和為釋放巨大的增長潛力而穩定宏觀經濟,而今天的李克強則不得不與地方大員合作,要通過向下的分權來培育和維護自下而上的創新與轉型升級的動力,終止經濟的過早放緩。

(註:本文僅代表作者觀點)

本文責任編輯 徐瑾 jin.xu@ftchinese.com

引用來源:英國《金融時報》
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