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稅收立法考驗國家德性

王進文
2013年3月1日,國務院辦公廳出台“新國五條”細則,要求對出售自有住房按規定應徵收的個人所得稅,應嚴格按轉讓所得的20%計征。此政策一出,隨即引來一片嘩然。人們對此法案的立法動機與目的猜疑不斷,並廣泛質疑作為行政機關的國務院稅收立法權的合法性。

2013年3月1日,國務院辦公廳出台“新國五條”細則,要求對出售自有住房按規定應徵收的個人所得稅,應嚴格按轉讓所得的20%計征。此政策一出,隨即引來一片嘩然。人們對此法案的立法動機與目的猜疑不斷,並廣泛質疑作為行政機關的國務院稅收立法權的合法性。

3月7日,來自山東的全國人大代表趙冬苓建議全國人大按照《立法法》規定收回稅收權,終止國務院制定稅收暫行規定的權力。筆者已獲悉,該建議已獲得至少30名以上人大代表聯署,作為正式提案提交全國人大審議。或許是針對這一提案的反饋,3月9日全國人大法工委副主任信春鷹在回答有關人大“何時收回稅收立法權”時表示,人大對此問題並沒有具體的路線圖,也沒有時間表。很明顯,人大尚未將此提上議事日程。

把上述三件事情聯繫起來考察的話,可以看出,公民權利意識的覺醒使得人們試圖以憲政國家的框架重新審視個人權利與政府權力之間的關係。稅收立法的合法性成為繞不過去的門檻。

從憲政角度看,稅收來源於公民的私有財產,它是用來保障公民自由與權利的成本,也可以視為公民購買公共服務的價格,即“稅是文明的對價”。社會契約理論認為國家或政府是人們通過相互達成契約來保障個人權利的工具,只有通過稅收提供公共經費,才能保障個人權利與自由。

憲政體制本身就是爭奪徵稅權的歷史,“無代表即不納稅”。徵稅權是國家的核心權力,現代法治國家之所以規定徵稅是議會獨享的權力,是基於對議會性質的預設,即議會是公民通過選舉代表組成的,代議制保障了公民參與權的行使,由議會公開討論並制定稅收,才能確保稅收是基於公民的切身利益需要,防止其被濫征濫用。政府之所以無權開徵稅收,是因為它只是執行而非決策機構,如由其越俎代庖,便排除了公民的參與權,勢必造成政府尋租,無法擺脫徵稅的隨意性與擴大化。因此,徵稅是議會絕對保留的權力,公民無代表權則不納稅,徵稅必須徵得公民的同意並制定法律。

當下中國的稅收立法之所以廣受詬病,直接的原因便是人大立法徵稅權旁落,國務院徵稅不受限制。

中國現行憲法中,並沒有關於徵稅權的規定。從法理上講,它應歸國家最高立法機關即全國人大。目前國務院在稅收等方面享有的立法權,理論上也是一種源於人大的授權。1984年和1985年全國人大兩次授權國務院擬定有關稅收條例。但這兩次授權立法,是一種“空白授權”,即國務院在實踐中可以無限制地自行規定稅種及稅收額度。這並不符合法律保留原則。

該原則意味着包括但不限於稅收、人身自由等事項只能由立法機關進行立法。雖然西方國家對於稅收也不完全排斥授權立法,但此種立法必須遵循嚴格的條件和範圍限定,原則上不允許毫無限定的“空白授權”。國務院則依據這兩次空白授權制定了大量稅收暫行條例。目前中國18項稅種中,只有個人所得稅、企業所得稅、車船稅三項由全國人大或其常委會分別制定的法律才能徵收,而包括增值稅、消費稅等在內的14項稅種和關稅,都是由國務院各類“暫行條例”作為徵收的法律依據。

2000年3月,全國人大頒佈《立法法》。該法屬於憲法性法律,它明確規定了稅收制度只能制定法律。但直到今天,國務院也能不斷開徵新稅種,民眾卻無抗辯之權。尤其需要指出的是,一些稅種還是經國務院再次授權,由財政部或國家稅務總局制定的,這不符合《立法法》中“被授權機關不得將該項權力轉授給其他機關”的基本原則,直接導致了涉稅“細則”、“文件”與“通知”等數以百計,更低層級政府制定的罰款和收費文件則更是數不勝數。行政權力部門之間基於自身利益而進行的稅收立法,往往會因權力擴張而侵害公民的正當財產權。

正是在此背景下,稅收立法權收歸人大的呼聲越來越高。普遍認為,唯有如此,才能擺脫部門利益的干擾,重塑稅法的權威與公正。相較於國務院制定暫行條例時的程序簡單與沒有代表廣泛參與性的閉門立法而言,至少從法理上講,稅收立法權收歸人大,符合稅收法定原則,參詳眾端反覆博弈而形成的法律,能夠更好地反映各種不同的利益訴求。

但是,對中國問題的討論必須放置於中國語境中才有意義。將稅收立法權收歸人大,有其法理與邏輯上的必要性,但如果認為如此便可以結束徵稅亂局的話,則顯然沒有意識到中國制度的現實邏輯,我們看到的可能仍是失望。

不同於經典的立法權力與行政權力的職能劃分,中國所奉行的是“議政合一”的制度,雖然全國人大被稱為最高國家權力機關,被賦予了立法權,但是作為立法機關的人大與作為行政機關的國務院並不是典型的決策與執行關係。人大的使命是批准由執政黨提交的立法提案,但在實踐中,人大基本上扮演一個儀式性的角色,即所謂“橡皮圖章”,雖然這一角色近些年在發生一些積極的變化。但問題的關鍵在於,基於議政合一的理念,這在很大程度上造成了名為人大立法實則是行政機關進行立法的事實。孟德斯鳩說過:“當立法權和行政權集中於同一個人或同一個機關之手,自由便不復存在了,因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律,並暴虐地執行這些法律。”我們也可以看到,自有記錄以來,以行政機關名義提交的立法案在人大無往而不利,未曾遇到實質性阻礙。 如此,即使稅收立法權收歸人大,其結果又能如何?

以稅收法定原則為理由將稅收立法權收歸人大,預設了人大立法的開放性與參與性,制定一部法律需要經過相當漫長和複雜的程序與過程,需要向全社會公開草案並徵求意見,各個利益階層的人,進行反覆的立法博弈,最終形成法律。但是,如果沒有人大代表的專職化、選舉的開放性與相較於行政機關的獨立性的話,則此種預設必將落空,這恐怕也是全國人大對“何時收回稅收立法權”並不積極的原因之一。

呼籲稅收法定原則的同時,必須認可並落實“無代表即不納稅”這一理念。基於這一理念而產生的制度設計恰是國家德性的體現,即它是為保障公民的自由與權利而存在的,正義的徵稅權是基於公民的授權,稅收立法不應成為“密室政治”,應該有公共辯論作為基礎,取之有道而非豪奪。否則,即使將稅收立法權收歸人大,也實質上於事無補。

作者:王進文,清華大學法學院法學博士

引用來源:紐約時報中文版