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中國國務院機構改革方案點評

王正鵬
2013年中國“兩會”上,最重要的政治看點其實只有兩個:一個是新一屆政府領導班底安排,另一個就是大部制改革。


王正鵬為紐約時報中文網撰稿

2013年中國“兩會”上,最重要的政治看點其實只有兩個:一個是新一屆政府領導班底安排,另一個就是大部制改革。

3月10日上午,新華社發佈了大部制改革方案:衛生部與國家計生委合併成國家衛生與計劃生育委員會,鐵道部撤銷後併入交通部,將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合組建國家食品藥品監督管理總局,出版署與廣電總局合併為國家新聞出版廣播電影電視總局,將現國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私員警的隊伍和職責整合,重新組建國家海洋局,中國電監會併入國家能源局。

警衛在北京的人民大會堂外的石階上站崗。在此召開的全國人大會議上宣佈了國務院的一些組成部門將被撤並,從而精簡官僚體制。

相對於此前廣泛流傳的版本,此次的名單是一個保守與漸進的方案,以防止部門改革大躍進。在中國媒體上,關於大部制的改革一般表述為“機構合併”,以此突出新部門權力的放大。其實,大部制改革對於中國政治重要性並不在此。

自中共十八大以來,關於改革頂層設計的最重要制度安排之一就是大部制改革。政治觀察家們可以從中共十八屆二中全會的公報全文中看到對此改革的表述。公報將大部制表述為“行政體制改革”,認為它是推動上層建築適應經濟基礎的一個重要舉措,最終要在中國建立“政企分開、政社分開、政事分開、政資分開”的公共服務型政府。

中國改革“頂層設計”的理論支持一直是馬克思的經典理論“經濟基礎決定上層建築”。大部制改革正是在此基礎上在現有的官僚機構框架中獲取了它的改革合法性;當然,關鍵還是大部制改革是在中國當下急需解決的社會體制改革的語境下才具備了合法性。

在上述兩個前提下,觀察者們可以看到,大部制改革中即將新產生的中央部委,其建構的政治訴求各不相同,有的是急需構建的部委,有的是壟斷權力的強行整合,有的是落後生產關係的改進,它們的政治訴求各不相同,深刻地反映了中國當下政治架構中板塊碰撞的現實以及它後面的推動力量。下面分別做些評價。

國家食品藥品監管總局

此次組建的國家食品藥品監管總局,整合了過去從生產到銷售、從認可到監管的全部分散的權力板塊,在一條線上閉合式管理食品與藥品工作,它承擔了國家食品安全委員會的職責,應當說,這是一個當下中國急需建構、施政效果會比較看好的新政府部門。

一個國家完成GDP的高速積累後,第一輪來自社會的新訴求往往是國民對生命安全與生活品質的要求,這個時候,食品與藥品安全問題會成為例行的政治議程。1960年代的日本、1980年代的中國臺灣都走過這樣一條道路。因此,此次公佈的國家食品藥品監管總局其建構模式非常類似美國的FDA。它是當下中國國民呼聲最高、改革阻力很小的一個政府部門設計。

大約在2008年前後,食品與藥品安全問題成為衝擊中國現有政府部門制度架構的一個重大現象,質監、藥監、衛生、工商等部門疲於應對又互相掣肘,他們把一條線上權力各自分割但又不願意承擔食品與藥品監管不力產生的政治後果。因此,組建一個新政府部門是最優選擇。在歐洲與美國等成熟國家的行政序列中,食品與藥品監管的一條線管理模式被證明行之有效,中國可以效仿借鑒。

國家衛生與計劃生育委員會

中國正在到來的社會體制改革中,衛生是一個核心領域,把國家計生委與衛生部合併成一個新的委員會,把藥品監管權利分出去應當是一個分權分業的良好選擇。

根據中國的政府部門級別,有協調功能的委員會式部門的政治重要性往往高於單一的部門,原因是它在建立中國的衛生改革體系中需要多個中央部委的支援,以協調統籌的方式在一個時間表內完成中國的醫改這一重大社會戰略。

它們的合併也表明,在全社會呼籲中國放開“一孩政策”的語境下,計生委將從一個政治角色走向一個技術角色,即它將在衛生與社會生育的範圍內做好戰略規劃與扶持角色並慢慢退出中國的政治架構,近年來備受詬病的中國計劃生育政策也會加快調整的步伐。

衛生與計生委的主要功能將集中在制定國家的人口與健康戰略、國家的普藥制度研究、統籌衛生資源的市場化配置等方面。中國的醫改一直是李克強主抓的專案,衛生與計生委的工作在未來仍將扮演重要角色並會成為一個非常重要的政府組成部門。

交通部

這是一個老部門,雖然名為交通部,過去它既管不了空中交通也管不了鐵路交通,它只管公路與水運。這次,它因為收編中國改革阻力極大的鐵道部而引起公眾關注。鐵道部權力巨大,就在一年前它還是一個有獨立司法系統、企業系統、社會系統、文化系統的王國,因為臭名昭著的“7·23”溫州動車事故和原部長劉志軍等腐敗案而令全國共憤。此次鐵道部將走上手術臺,歸入交通部名下,實現政企分開。在交通部的名下,公路、民航、水運等行業的管理許可權與級別均已縮小,壟斷烈度也比過去有所減少。

整合鐵道部這是開始的第一步,接下來的鐵路體制改革才是關鍵,理想狀態下,要完成中國的鐵路改革則需要至少五年的時間。此次的時間表中,我們只看到了組建國家鐵路局與中國鐵路總公司,初步實現了政企分開,而在保證安全運輸的前提下採取建立地方鐵路集團或是路網與運輸端分離後分別建立路網集團和客運集團、貨運集團的方案一直存在爭議,上述這兩個更進一步的市場化方案,都意味著進一步的權力下放以及破除壟斷。

國家海洋局

雖然名稱沒有改變,但這是一個充滿希望但存在爭議的重組部門。

中國有漫長的海岸線,但中國是一個沒有海洋權思想的國家,也是一個沒有強勢海權的國家。即使在2004年中國的石油對外依存度高達45%,石油進口第一次突破一億噸大關,中國都沒有按照海權思想去佈局從中國沿海到阿拉伯地區的一條石油安全運輸線。

此次,重組海洋局是基於釣魚島事件後的國內政治需求而組建的技術性機構,它將在國內法律與政治機構上理順對於釣魚島的管理許可權。建立一個符合國際海洋工作規則的政府機構確有必要,這個部門將跨越海洋局、農業部、公安部、海關總署等。國家海洋局的重組基本在制度上為中日博弈釣魚島準備了一系列技術條件,並在內部調和了多個部門的利益,同時它將國家海洋委員會的職責直接承擔起來,這一點非常關健,它是典型的“行政吸納政治”的制度性安排。

最近幾年,圍繞南中國海的紛爭也日漸激烈,中國與越南、菲律賓等東南亞國家圍繞南中國海的主權紛爭不斷。根據中國青年報的報導,中國歷史上將第一次出現專業的海上員警機構。根據提請全國人大審議的國務院機構改革方案顯示,中國即將重組的國家海洋局,由國土資源部管理,並以“中國海警局”名義開展海上維權執法。中國海警局整合了現有國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私員警等四支隊伍。這意味著中國將以更強勢力量介入到南中國海的權益爭奪中。

顯然,這個政府部門的重組有比較強烈的政治與軍事意義,但其在多大程度上能喚起中國的海權意識,還有待觀察。

國家新聞出版廣播電影電視總局

它的冗長的名字後面藏著政治秘密,在中國,為不同的媒介設立一個政府監管部門是一個獨有的歷史現象,原因在於威權體制對於意識形態管制的特殊偏好。

中國的第一代領導人對於報紙有格外的偏愛,所以,在中國的政治結構中,黨的部門可以有黨報黨刊,但並沒有黨的電臺、電視臺、網站。毛澤東等革命領導人關於新聞工作的講話主要所指都是報紙。

此前的政府架構中,新聞出版總署管印刷媒介、廣播電影電視部管電子媒介,這是多年來形成的基本分工。可是從技術上角度看,互聯網的出現基本將廣播電影電視部的技術體系打碎了,也海納了印刷版的傳播,但是,中國並沒有一個如新聞出版總署或者廣電總局那樣的專門部委監管互聯網媒體。此次合併後的這個新機構中也未出現“互聯網”幾個字。

政府的一些內部人士已經意識到了互聯網的媒體意義與意識形態價值,但無從下手,過去幾年,對於互聯網中涉及意識形態的部分,幾個中央部委都在搶,新聞出版部門和文化部門爭奪過網路遊戲的監管權,廣電總局與工信部為爭奪三網合一的主管權吵過十幾年,互聯網新聞牌照的審批一直在國務院新聞辦公室,該辦公室還主管全國的互聯網新聞資訊服務監督管理工作。

我們從一個宏大的歷史視角看,新聞出版、廣播電影電視這兩個部門的分開管理都是工業分割思維和意識形態管制鬥爭所產生的,中國最終可能會建立一個國家媒介局,它可以監管與統籌所有新舊媒體形態所帶來的各類新舊產業。

因此,此次設立的新總局只是一個半拉子改革方案,它只是在補歷史課,不能解決互聯網與傳統媒體監管中出現的問題。

國家能源局

國家能源局收編電監會,在新聞上十分有看點,在政治效果上則是此次政府大部制改革中最不看好的一個設計。

在中國的經濟結構中,石油與電力是關係國家命脈的產業,在過去的十幾年裡,國內幾個石油集團、電力集團已基本勾畫了這兩個行業的發展格局,它們的壟斷特點使“國企行業化”的特徵越來越明顯,這將使弱勢的監管者成為一個傀儡。電監會這些年的改革正是這樣一個失敗的案例,作為一個監管者,它無法領導地方的電力巨頭,監管的許可權很小。

電監會和國家能源局合併後仍然掛在在國家發改委旗下,如果說這一重組有看點的話,看點正在電監會。它加入國家能源局,使電力的監管合法地與石油、煤炭等其他重要能源商平起平坐,有利於發改委最終實現對於電力領域的管理介入。

王正鵬是財經專欄作家,出版有最新專著《狂飆年代的碎片:中國經濟黃金十年》。

 

引用來源:紐約時報中文版
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