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「城市型水災害」呼喚規劃公開和公民參與

環境資訊中心
人們對2010年夏天的廣州暴雨還記憶猶新。更早之前,2007年的濟南「7.18大雨」造成22人罹難。當時,中國水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任、國際防洪大會常務委員會副主席程曉陶曾撰文呼籲人們重視「城市型水災害」的危害。

近年來,暴雨帶來的內澇在中國城市不斷上演,城市面臨「洪災」威脅。

人們對2010年夏天的廣州暴雨還記憶猶新。更早之前,2007年的濟南「7.18大雨」造成22人罹難。當時,中國水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任、國際防洪大會常務委員會副主席程曉陶曾撰文呼籲人們重視「城市型水災害」的危害。

2011年7月,北京就曾有過一次暴雨。時隔一年,這次的降雨量幾乎達到上一次的兩倍。程曉陶認為:政府的緊急應對是有所改善的。主城區的暴雨回應水準比以前有進步。疏通管網的工人在天氣預報後做好了到崗準備,積水出現後很快開始了工作。而在去年那場大雨中,「整個交通一塌糊塗,設備都運不上去」,一些地鐵站出現雨水倒灌,人們戲稱全北京的地鐵站都成了「積水潭站」(北京地鐵二號線上的一個站名)。

但時至今日,這些工作應該說都沒有擺脫「大災之後有大治」的模式,算不上「未雨綢繆」,而是「亡羊補牢」之舉。

程曉陶指出,從世界各地特別是亞洲的氣象情況來看,局部高速度暴雨的次數在增加,平均每小時達50mm-100mm的降雨量記錄不時出現。

水災害已成巨型城市通病

1972年日本長崎市遭受超紀錄暴雨襲擊,交通、通訊、電力等生命線系統完全陷入癱瘓,299人因災喪生,小汽車損失超過了2萬輛。這場城區暴雨引發的大水災,第一次使人們建立起了「城市型水災害」的概念。

1999年,東京、博多暴雨成災。1小時降雨量均超過了100mm,兩地同時發生了地下室裏淹死人的事件。

2001年,韓國首爾的暴雨中,地下鐵道水流成河,造成49人死亡,9人失蹤。

現代城市在暴雨洪水面前的脆弱,逐漸暴露無遺。

這樣的脆弱並非中國獨有。超大型城市的「熱島效應」會引發「雨島效應」——由於氣溫高、空氣中粉塵大,熱氣上升,形成周邊氣流向城市彙聚的運動。一旦上升的熱氣流遭遇高空強對流的冷氣團,形成暴雨,就使城市更容易成為暴雨襲擊的中心。

此外,城市的大面積地表硬化,造成地面滲透性能很差。不透水面積增加,必然帶來地面徑流的增多。

在多重因素的綜合作用下,超大型城市出現市區暴雨的頻率與強度會高於周邊地區,這種現象將會長期存在。

就北京而言,地面之下是巨大的華北地下水漏斗,地面之上是迅速積聚難以滲漏的水流。這樣的對比幾乎吊詭。

能在地面上解決的問題,就不讓它到地表以下去

發佈於2003年的《特定都市河川浸水被害對策法》,奠定了日本今天城市防水體系的重要基礎。

該法案明確要求:只要地表有超過1000平方米的綠地或農田變為城鎮面積,就要計算相應的硬化會增加多少徑流量,進而要求按防洪標準設置足量的雨水蓄滯設施。

簡而言之,「因為城市開發硬化在設防標準下造成多少地表徑流的增加,你就得挖多大的池子,把因開發而增加的水量蓄起來。誰開發,誰出錢。」程曉陶這樣形容。

其中蘊含的理據是:沒有人有權因開發而增加城市排水負擔、把風險轉嫁給社會。

這樣的立法規定,來源於解決城市排水問題的基本思路——減輕地下管線的壓力。盡可能不讓雨水彙聚到低窪地區,能在地面上解決的問題,就不讓它轉到排水系統中去。

管網建設的難度,高於道路建設,更不是一朝一夕之功。新城區可以更充分地做好規劃,建好共同溝,使骨幹排水管網和道路修建同步,並一舉解決好供水、供電、供氣、通訊與電腦網路的佈設問題。但老城區要把道路全都重新挖開、換大管徑的管網幾乎是不現實的。

城市水系是一個有機整體。著眼於在地面以上、從源頭上防水排水的思路,在國際上越來越得到重視。

在這個意義上,優化城市排水系統,是人人可為之事,企業、機關、學校、社區都可以在自己的院子裏做雨水蓄滯滲透的設施。

日本此舉,也得到了臺灣和韓國的效法。

事實上,在這一立法之前,日本公民社會已經做出了範例——一個235平方公里的小流域,城鎮化面積達到85%。為解決流域中隨城鎮化進程而加重的洪澇問題,成立了「綜合治水對策協議會」,1990年以來,興建的各種雨水調節設施多達4300處,總容積達300萬立方米。

2003年以來,依據《特定都市河川浸水被害對策法》日本所有列有特定都市河川的城市都強制性地實施了這一措施。

2001年大雨之後,首爾採取了強力措施,恢復了一些原先被改成道路的河流。在快速發展階段,這些曾經的河道由於水質污染,引發兩岸居民怨聲載道,加之城市急於解決交通擁堵問題,乾脆填埋後修路了事。而今天,人們重新意識到了它們在構建城市水系中的價值,再次把它們恢復起來。

識別暴雨中的高風險區

2011年,南京市政府官員曾經向市民承諾:明年不讓你們再受淹。但整個城市防水體系的徹底優化,不可能是一年之功。第二年,政府毫不意外地承受了違背承諾的社會壓力。

程曉陶強調:地下管網是巨大的系統工程,不可能一蹴而就。人們對此應該有科學的心態。一點一點,逐步漸進,是理性的態度。但城市管理者應該把規劃告訴市民。就像看到地鐵線路圖,市民就能知道其中虛線部分是在建的線路,預期何時可以通車,從而對地鐵建設期間造成的地面交通困難給予充分的理解。同時也應該向民眾告知,在現有的城市排水條件下,如降大的暴雨,哪些地方受淹難以避免,積水可能達到怎樣的深度,以便受威脅區域採取適宜的自保措施。 一句話,把規劃告訴老百姓,把危險告訴老百姓。

程曉陶認為:無論城市管理者還是市民,都應當更明確地建立“城市型水災害”的概念。城市管理者應當向市民進一步普及防災知識,而市民應當進一步提高應對暴雨的防災意識、主動回避高風險區、加強自我保護。這是應對城市型水災害的另一個重要課題。

一般來說,高風險地帶是可以根據防災常識判斷出來的。

比如:看到雨情嚴重,選擇路線則盡可能避免立交橋。行人應該注意觀察水面,地面如有坑洞,水面會有相應的漩渦。

這次的罹難者中,有幾人是觸電身亡。在特大暴雨天氣中,連續的水流可能因為觸及電源而成為導電體,因而具有危險性,但其電場是向外衰減的。如果腳下感覺到麻,及時退一步,是能夠退回安全地帶的。但如果感覺麻了不意識到是水體帶電,繼續前行,或處在奔跑狀態,腳下感覺到麻時,很可能已經難於退出來了。如果倒在導電的水體裏面,外界想施救都就無能為力。

這次大雨中,局部的高強度陣風,吹垮了一些在建廠房,也造成了人員傷亡。這提醒人們,暴雨中還需注意避免藏身在不穩固的建築結構裏。

程曉陶曾經調研過濟南「718大雨」中罹難者的具體死因,發現大部分是可以避免的。其中大多數人,是因為缺乏應對經驗,闖入了暴雨中的高風險區。

這些教訓,應該被記取。

引用來源:環境資訊中心