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生技條例2.0擴大減稅的省思

自2007年7月開始施行的「生技新藥產業發展條例」(簡稱「生技條例1.0」),已於去年底實施屆滿。在此之前,立法院及時三讀通過修正草案,並將其更名為「生技醫藥產業發展條例」(簡稱「生技條例2.0」)。雖然只有一字之差,受獎勵範圍卻是大幅擴大、整體減稅程度也加深,除第1條立法目的及第17條實施期限外,與租稅優惠有關的條文多達八條,占了一半以上,十足凸顯租稅優惠為本條例特色,實有商榷餘地。

此次修法屬於原條例落日的延續,14年來的大修。除將實施期間延長十年至2031年底外,在受獎勵對象上,也由原先的新藥及高風險醫療器材,擴大至新劑型製劑、再生醫療、精準醫療、數位醫療、專用於生技醫藥產業之創新技術平台,以及其他策略性生技醫藥產品之產業;包括受託開發製造組織(Contract Development and Manufacturing Organization; CDMO),均納入受獎勵範圍,鼓勵異業結合與跨域合作的意義極為明顯。

回顧「生技條例1.0」,主要是基於外部效益等市場失靈理由,針對特定產業之研究發展(R&D)及人才培訓提供租稅優惠,在精神上是以「功能別」獎勵為主。新通過的「生技條例2.0」,明白指出生技醫藥當屬策略性產業,標榜其具新興、高投資、高風險、回收期長等特性,使得政府供租稅優惠的立論基礎大幅轉變;也不免令人質疑,為何政府特厚生技醫藥相關產業?以下就提供的各項租稅優惠進行檢視。

生技條例2.0的第5條,是對研究發展支出提供投資抵減。由於營利事業所得稅(簡稱「營所稅」)之稅率早已修改為20%,故新修訂條例對研發支出的抵減率,則由支出金額之35%降至25%;卻仍高於產業創新條例(簡稱「產創條例」)的15%,大有加碼減稅的意味。如此雖能展現政府強化生技醫藥產業在研發上的決心,反而造成與其他產業在研發上不公平待遇。

生技條例2.0的第6條,針對機械器設備投資提供投資抵減,為新增的減稅項目。進言之,生技醫藥公司投資於生產製造之全新機械、設備或系統,其支出金額在同一課稅年度內,合計達新台幣1,000萬元以上、10億元以下之範圍,得按當年度支出金額的5%,或三年度內各年支出金額的3%,抵減應納營所稅額。由是觀之,此項規定具有減稅實惠,似乎又回到獎勵投資條例時代,只是將原本作為短期反景氣循環的政策工具,長期化的用來鼓勵投資,分擔特定產業之機械、設備成本,不但缺乏具體、堅實的理論基礎,對其他產業也顯得並不公平。

生技條例2.0的第7條,針對營利事業(含創業投資事業)原始認購生技醫藥公司之記名股票,持股達三年以上,可按取得股票價款的20%限度內,自其有應納營所稅之年度起,五年內抵減之。而此項優惠亦擴大至個人股東投資,屬新增項目,列於生技條例2.0的第8條;即個人以現金投資於未上市或未上櫃生技醫藥公司,且對同一公司當年度投資金額達100萬元以上,並取得該公司之新發行股票,且持股滿三年者,得就投資金額的50%限度內,自個人綜合所得總額中減除,每年得減除金額合計以500萬元為限。如此雖能提高個人投資生技醫藥產業的誘因,卻嚴重違反課稅的水平與垂直公平原則。

生技條例2.0第9條規定,公司之高階專業人員因獎酬及技術投資人技術入股取得新發行股票,得免計入當年度課稅所得外,股東持股且繼續在該公司任職滿二年者,於實際轉讓、贈與或作遺產分配時,可以「轉讓價格」或「股票取得之時價或價格」擇低課稅。至於高階專業人員或技術投資人取得認股權憑證,亦按移轉價格孰低課稅(生技條例2.0的第10條)。如此或能提高特定產業留才、攬才誘因,卻損及綜所稅整體稅制公平性。若是國內人力資本所得面對的稅負過重,就應檢討綜所稅的稅率結構並圖謀改善;更重要的,則是健全勞動市場,提供合理的薪資水準,達到全面留才、攬才目的,而非針對特定產業提供租稅優惠。

其實,綜觀上述生技條例2.0之租稅優惠項目,主要擷取自過去促進產業升級條例及產業創新條例之相關條文。可見租稅優惠作為政策工具,始終是產業發展主管單位的最愛。如此顯示在租稅公平與經濟效率的目標取捨與對決上,公平性的考慮屢屢會敗陣下來。

生技條例2.0中,略顯具有消極正義者(見第15條),則是在獎勵發展之同時,參考產創條例的規定,明白將違反環境保護、勞工或食品安全衛生者,排除在租稅優惠適用範圍之列;而在享用租稅稅優惠之同時,也應據實申報相關資料(第16條),乃屬起碼的社會責任意識展現。

最後,政府為了大力發展生技醫藥產業,應該更有效的加強研發直接補助、產學合作、行政與技術輔導、法規鬆綁、國家發展基金投資、上市櫃籌資、市場推廣等作為,形成完整的體系,並且有系統地納入生技條例中,方不至於在政策工具上,顯得太過於仰賴租稅優惠措施。

引用來源:工商時報