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ECFA將滿十年台灣應為變局做好準備

編按:新冠疫情肆虐,全球因各國或地區的封鎖政策,人流不動、物流不通,導致經濟通縮。但當疫情退去後,全球化貿易終將回歸常軌,影響經濟金融、醫療設備與民生必需品的生產與供應鏈銜接等問題,讓各國處於重新布局階段,避免下一次大流行的重創。區域經濟下的自由貿易協定推動是必然的,兩岸停擺的ECFA不應該被泛政治化,應以全球經濟發展立場為台灣找出路。

最近陸委會呼籲中國大陸「政治歸政治,經濟歸經濟」,不要貿然停止在2010年6月29日簽署、即將屆滿十年的海峽兩岸經濟合作架構協議(ECFA) 。此與過去民進黨在野時,嚴厲指責ECFA是傾中賣台,對台灣有害無益,並且利用ECFA後續簽署的服務貿易協議激化反中情結,引發太陽花學運,甚至也曾宣示執政後將廢除ECFA的立埸,形成強烈的對比。

與其他自由貿易協定(FTA)相同,ECFA也有終止條款。ECFA第16條規定,任一方可以書面通知對方要求終止協議,在30天內雙方應展開協商,若協商未能達成共識,則在書面通知180天內協定正式終止。國際上也有終止FTA的例子,通常是基於經濟的考量。例如川普總統認為跨太平洋夥伴關係協定(TPP),對美國負面衝擊過大,所以在2017年1月上任後,立即宣布退出TPP,距離簽署還不到一年,TPP其他成員雖不樂見但也莫可奈何。

ECFA是兩岸關係正常化的基礎,ECFA一旦停止,不僅帶來經貿的衝擊,對於兩岸關係更是影響重大。目前兩岸關係不佳,且欠缺溝通互信和管道,中國大陸若真要廢除ECFA以限縮兩岸經貿往來,我方也只能接受。中國大陸甚至也有可能不按牌理出牌,通知我方不經協商程序而直接終止。

若ECFA終止,其核心早期收穫計畫也將停止。兩岸自2011年開始實施早收計畫降稅,中國大陸對台灣開放539項早收產品,包括農產品、石化、紡織、機械及運輸工具等。台灣則對中國大陸開放267項產品,包括機械、石化、運輸工具、紡織等產品。

2011年中國大陸早收產品的平均關稅率約9.5%,至2019年對其他非FTA區域的平均關稅率調降至7.3%,但仍然偏高。而台灣早在2013年早收產品已經開始享受零關稅的紅利,未來ECFA若是終止,早收產品平均關稅會提高到7.3%,對於廠商是一沉重的負擔。

目前中國大陸與韓國、東協的FTA也已生效,這些產品大多已是零關稅,另外區域全面經濟夥伴關係協定(RCEP)也有可能在今年簽署,如果ECFA終止,台灣對中國大陸出口將面臨明顯的關稅劣勢。

雖然台灣對中國出口主力資通訊產品早已零關稅,2019年台灣對中國早收產品出口約為196億美元,占台灣對中國總出口的11.3%,總體來說影響不大,但早收項目中農產品、機械及紡織的出口,仍是以中小企業為主,對特定企業的衝擊,仍不可輕忽。

事實上,為了避免受美中貿易戰波及,台灣企業將生產由中國大陸移回台灣;為了擺脫對紅色供應鏈的依賴,台灣企業降低在大陸投資而在台灣加碼。未來台灣應利用本身的優勢,搭配FTA的網絡,強化出口能量,鞏固台灣成為亞太生產及營運的重要軸心,然而ECFA終止會減損台灣在此方面的競爭力。

雖然民進黨執政後開始正面看待ECFA,甚至還希望雙方可以重新啟動未完成貨品貿易及服務貿易的談判,但目前兩岸連最基本的官方往來都已中斷,更遑論雙方上談判桌。而且對於台灣參與區域經濟整合,民進黨執政前後立場不一致,必須自圓其說,目前部會之間卻時常不同調,也有待整合。例如陸委會認為ECFA對台灣重要而且有益,希望中國大陸不要逕行終止;但是經貿部門早在ECFA可能終止的消息傳出,即在營造ECFA涵蓋產品範圍小,占台灣貿易比重低,對台灣影響不大,希望可以淡化衝擊。

台灣在推動區域經濟整合,立場時常自相矛盾。例如政府對於加入希望渺茫、但對台灣影響很大的RCEP,通常雲淡風輕帶過,認為對台灣衝擊有限。反觀對於影響力不及RCEP,台灣還有些許機會加入的跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP),政府卻強調其重要性,全力推動加入。此種不平衡心態會成為台灣參與區域經濟整合的最大絆腳石。

 

關於早收清單台灣應積極重啟兩岸談判空間

2010年6月29日,兩岸簽定ECFA(兩岸經濟合作架構協議),同時簽署了貨品貿易和以金融業為主的服務業早收清單,從2011年1月1日起正式生效。

當時,政府大力宣傳ECFA的簽訂,將大幅促進台灣經貿成長、提升產品競爭力,並增加外來投資和國內就業。北京政府更放出「讓利」說,指出ECFA早收清單中,對台開放降稅商品達539項(包括農產品、石化、紡織、機械及運輸工具等);遠高於台灣對中國大陸降稅的267項(包括機械、石化、運輸工具、紡織等產品等)。有助於台灣對中國貿易順差的成長。然而疫情當前,不可同日而語,臺灣中小企業在疫情與經濟衝擊下,早收獲利的事實已不盡如此。

雖然台灣早在2013年的早收產品,已經開始享受零關稅的紅利;台灣對中國出口主力資通訊產品也早已零關稅,據ECFA官網統計,2019年台灣對中國早收產品出口約為196億美元,占台灣對中國總出口的11.3%,總體來說影響不大,在早收項目中農產品、機械及紡織的出口,仍是以中小企業為主,對特定企業的衝擊,仍不可輕忽。

2019年中國對其他非FTA區域的平均關稅率調降至7.3%,未來ECFA若是終止,早收產品平均關稅會提高到7.3%,對於台灣廠商是沉重的負擔。

據《天下雜誌》2014年報導,ECFA早收清單中,各行業在大陸市佔率最關鍵的真相是,沒有絕對「利大於弊」的FTA,「片面讓利」更是天方夜譚。就算要簽FTA,也要先有整體策略與配套。

簡言之,期待對岸「讓利」的自由貿易,是不切實際的幻想。面對日漸加劇的國際競爭,FTA帶來的降稅效益,更不是「救出口」、「救經濟」的萬靈丹,台灣土地面積不大,量能與低成本無法比擬他國,但我們要提昇產品與服務的競爭力相對容易,遠比降稅有長期效果可期待。

實際走訪列入早收清單的各大產業,更能看出,ECFA帶來的效益,遠不如當初的樂觀預期。

如不鏽鋼產業因中韓傾銷,早收變早損,列入ECFA早收清單中,不鏽鋼業卻險些被中、韓廠商用低價打垮,迫使台灣財政部、經濟部於今年初,首度祭出反傾銷自救。高雄市經發局長曾文生點出,不鏽鋼是高雄重點產業,原先期盼的ECFA利多,卻因國際和中國大陸鋼鐵產業的大幅變化,反而發生相反結果。未來唯有在外貿談判前,透過增加與產業界交流、詳加分析產業動態與展望,才能降低類似情況重演的機率。

石化產業因中國其他進口替代,台廠更邊緣化,如今,隨著PX(對二甲苯)需求減少,中國石化業持續增加產能,加上韓、日競爭,以台化為首的石化產業,正面臨空前危機。台灣石化龍頭高階主管表示,台灣石化業已經是存亡之秋,必須替台灣業者爭取更多對等的貿易條件。

農漁產業更因政治決定經濟競爭,處於買賣不對等狀況,從芒果、柳丁、文心蘭到虱目魚,台灣農產銷往大陸,背後更同樣有著因ECFA而來,加深業內不對等競爭的問題。黃澄清則認為,台灣也不是每種水果都能做出口,只有芒果、火龍果、葡萄柚、釋迦、鳳梨五種水果,長期能有機會在大陸賣出特色。玉井農會現在就只專做芒果出口。

最後是紡織業、機械業則強者恆強、弱者退場,觀察中下游的成衣和製襪等產業,由於中國製的廉價產品大量輸入,如今已佔台灣進口市佔率逾五成,嚴重衝擊台灣小廠的生存空間。

未來台灣在迎戰貨貿協議談判時,與其等待讓利不如養好本國的競爭力,面對來勢洶洶的東協、韓國等國競爭,政府、企業都有「現在不簽、明天就被邊緣化」的憂慮。但ECFA早收檢驗中,卻在在暴露出談判前針對個別產業,做好完整發展規劃、並研擬對個別產業、中小企業衝擊的配套措施的重要性。

 

來源:經濟日報社論、天下雜誌

引用來源:經濟日報
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