目前位置: 首頁 / 新聞與專欄 / 國內新聞 / 有效而永續的農地管理政策分析

有效而永續的農地管理政策分析

台灣是我們的母親,大地是我們最親。然而,台灣國家發展與轉型,卻使得台灣大地環境,儘管越加美麗,卻也更顯哀愁。然而,自齊柏林往生後,似乎環境議題的呈現,也隨之消逝,環境問題隨波逐流。 也因此,我們在國家發展與轉型的同時,我們對於環境的定位,如何建構永續環境,實為我們現今台灣人民應該思索之處。特別是,堅守環境價值與農業政策的宜蘭縣。

文/陳碧源(宜蘭子弟,高源不動產估價師聯合事務所所長,英國皇家特許測量師MRICS)

「母親是山,母親是海,母親是河,母親的名叫台灣。母親是良知,母親是正義,母親是你咱的春天。」

 

台灣農地現行面臨下列問題:

台灣的農地資源,隨著經濟快速成長及都市蔓延的影響,因此遭受不斷的違規使用與變更釋出。有學者即認為台灣的農地現行面臨下列問題:

一、都市農地:

(1)缺乏適時通盤檢討,無法瞭解都市農地使用現況及該如何加強保育管理措施(2)都市計畫農業區定位模糊,導致被視為都市發展預備地,從而受到變更開發及違規使用的威脅,背離都市永續及農地資源永續利用的理念(3)違規使用情形嚴重(4)都市計畫農業區變更壓力大(5)容許使用項目寬鬆。

二、非都市農地:

(1)上位計畫未有效指導,致使農地決策未考量區域性農地整體發展情形,農地資源無法合理及有效利用(2)現形機制未發揮管制的效用(3)分區用地與容許使用項目之關連性不明(4)容許使用項目規範不當造成農地流失與農地零碎(5)違規使用普遍及管制困難。

近十年宜蘭農舍所有權轉移,3成買家來自台北、新北市

都市蔓延則是導致宜蘭縣農地宅地化的原因之一。依學者研究,高速公路的興建是造成都市向外為擴張蔓延之主要原因,因為高速公路的可及性提高,使得高速公路郊區人口可快速到達市中心,造成交易成本降低,增強都市蔓延的力量。此一論理在台灣地區亦得到相關論證,並且認為交流道數量較多的生活圈與蔓延指數增加量間呈現正向關係。

宜蘭縣在2006年6月雪山隧道及國道五號蔣渭水高速公路通車後,成為第一條連結台北市與宜蘭地區的高速公路。也使得人口高度集中的大台北地區蔓延到宜蘭縣。特別是,宜蘭縣農地價格遠較大台北地區低廉,提供興建農舍之契機。因此,宜蘭縣2006年6月通車後,2007年至2017年3月間農舍所有權移轉件數,取得人屬台北市及新北市地區之戶籍者,占整體移轉取得人數比率的近乎3成。

宜蘭農地交易從2000年後開始一路向上飆漲,直到2015年前任縣長以「臨路臨側」等政策採煞車後,才稍微下跌,從下圖可以觀察歷年變化(動態圖表)

宜蘭農地被視為「都市發展預備地」

因此,因為外來人口興建農舍居住需求的誘因,導致宜蘭縣農地被視為都市發展預備地,從而受到變更開發及違規使用的威脅,背離都市永續及農地資源永續利用的理念,致使農地不斷非正規化的流失。然而矛盾的是,農地因宅地化可能性,導致農地面積零碎化及價格高漲,而非純粹農業生產所需的規模耕作經營及可支撐的收益地價。

也因此,面臨農地宅地化價格與農地收益價格的差距,農民或者農地地主,死守著農舍議題,而不願做農業使用,有其必然的原因與無法解決的困境。

永續發展的農地政策,國外政策參考

然而,農地的使用,早已並非傳統生產的概念。農地使用體制從農業生產論(agricultural productivism)轉變為多功能農業體制(multifunctional agricultural regime)。亦即除了糧食衣物生產的初級功能外,農業活動亦可形塑景觀、提供環境利益,例如土地保護、可更新自然資源的永續經營及生物多樣化,以及有益於許多鄉村地需的社會經濟活力。

如果除了其生產糧食衣物的初級功能外,還具有一種或多種功能時,農業就是多功能的。因此農地的土地價值與功能可分為(1)生產功能;(2)工作與生活功能;(3)觀光功能;(4)空間功能;(5)生態功能。

因此,基於永續發展的探討與農地生態維護,兼顧農地所有權人財產價值維護,則成為農地永續發展的課題下。理論上與實務上,國外有相關實施政策,謹整理如下:

一、發展權利取得

發展權移轉(TDRs)允許地主將一塊土地的發展權利移轉到另一塊土地上。美國發展出土地發展權轉讓計畫,將農地、保護空地、森林等受限制發展土地,進行發展權移轉。

二、農地保育地役權購買方案

美國因為面臨郊區化入侵農地資源的問題,重要農地大量快速變更,環境敏感地區遭受開發破壞的蔓延問題,除制定農地保護政策法外,開始實施農地保育地役權購買方案(PACE)。該計畫對於農場經營者放棄在其土地上進行其他開發行為,提供相對補償。

德國Weyarn小鎮的換地政策,將購買來的土地規劃為青年租用國宅,吸引年輕人願意留在鄉村發展

(圖片提供/吳勁毅)

三、農林用地分區管制

進行農林用地的分區管制,以禁止一切非農業使用活動進入農業生產地區。這種土地使用分區管制可分為4種型態:

(1)非排他性的使用分區管制:允許小面積的農業生產及興建農舍;

(2)志願性的農業分區:農民請求劃定,可享租稅優惠,但有一定程度的使用限制;

(3)排他性的使用分區管制:規定最小經營規模面積,以維持合理農業生產活動及經營性質,並防止都市蔓延入侵農業資源,確保農業生產的可能性及降低都市邊緣農地變更投機的期待。

四、租稅政策

給予農業使用者一定的財產稅上的租稅優惠。並就土地投機者給予資本利得稅的懲罰。

五、都市成長管制線

都市成長管制線是規範都市成長管制地區,並防止都市擴張侵犯郊區及重要的農業及環境資源地區,以使農地與自然資源可以永續維護。

上述各項國外實施政策,所謂他山之石可以攻錯,可作為進行下一章節相關解決方式之論理依據。

經濟合作暨發展組織(OECD)在二○○六年發表的《The New Rural Paradigm》,提到鄉村的新舊典範。 提供/Holger Magel

台灣如何有效管理農地?政策分析如下

因此,為解決宜蘭縣因都市蔓延產生的農業生產環境破壞的衝擊,個人認為,政府應有效管理農地政策如下:

一、進行農業用地分區管制

為兼顧農業生產環境及財產權保障,政府應儘速著手或督促縣市政府規劃縣市國土規劃。在縣市國土計畫的規劃中,透過農地分類方式,研議農業用地分區管制,並規定部分農業分區最小經營規模,且不得興建農舍。

二、農舍及民宿之總量管制

國內糧食自足率僅31%,遠低於日韓的50%及39%。況農舍價值非來自農舍本身,而在其因可享受農地地景的外部性價值所致。因此農舍過度密集,除影響農地主要的生產功能,地景生態的附加價值亦會流失,導致農地住宅區化。因此,政府應採取農地興建農舍及民宿的總量管制,使農地多功能使用不致於過猶不及。

三、積極管理農地農用政策

農地非不得興建農舍,然引發的廢水、交通等外部性成本,現行並非完全內部化。因此建議改以開發許可方式,包含開發回饋金之訂定,前揭外部性成本內部化,以維有效管理措施。

四、推動財產權限縮

農舍之存在,實立基農民農用之附麗。若農地僅在興建農舍前積極規範農民資格,但取得農舍後之移轉,或對農地未作農用,顯非立法目的。因此政府應規範興建農舍者日後對於興建農舍後之90%農地之使用,並加強稽核。此外應規範農舍移轉及取得者之資格,並應對非確實作為農用者應限期移轉,以確保農地農用政策得以徹底實施。

五、農地相關免稅政策的檢討

不動產稅賦因避免影響不動產市場的投資行為,然而現行農地多為免稅態樣,其用意原係補貼農地作為生產用地之可能損失。惟倘已興建農舍之農地,甚至作為民宿之農地,其用途早已轉變為消費用地,並產生投資農地之誘因。因此是否有必要維持免稅,建議應予以檢討。

六、實施農地發展權移轉

為兼顧被限縮農地農民之財產權保障,政府應研議實施農地發展權移轉,將發展權移轉至可興建地區。此外,宜蘭縣政府應研議擴大都市計畫,劃定低密度住宅區,以因應都市蔓延之外來人口。此外,訂定都市成長管制線,並將農地發展權適度移轉至擴大都市計畫區,並由擴大都市計畫區的低密度住宅區之資本利得與變更回饋金,作為生態補貼基金。

七、實施農地保育地役權或農育權購買方案或生態補貼政策

為永續發展農業及生態環境,政府應研議設置國土永續發展基金或鼓勵民眾成立生態保育基金,購置農地保育地役權或農育權。甚至,與農地地主簽訂合約,實施生態補貼或補助費用。而這樣的生態補貼,因視周邊住宅與農地價格差額予以訂定,而非所有農地均一價,以免降低農地地主願意配合政策的誘因。

請執政者體認,宜蘭是實現國家轉型、土地正義的重要地

宜蘭縣向來重視農業生產環境與生態保育。然而近年來因為農地政策鬆綁及雪隧通車後,帶來相關衝擊。個人認為,這是都市蔓延所導致的,且因為政府執行政策不力,帶來農業用地遭受零散化與流失的結果。

因此個人認為可透過進行農業用地分區管制、農舍及民宿之總量管制、積極管理農地農用政策、推動財產權限縮、農地相關免稅政策的檢討、實施農地發展權移轉、實施農地保育地役權購買方案或生態補貼政策等方式予以政策規劃。

宜蘭向來是台灣土地環境保育改革運動最佳之地區。個人期待執政者能夠體認宜蘭縣在國家轉型與實施土地正義的地位,堅守宜蘭價值,為宜蘭土地的未來,做出一番貢獻與堅持。

攝影/劉振祥

引用來源:上下游新聞市集