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高齡社會》台灣老人已多過小孩,關懷據點轉型「巷弄長照站」三大問題待解決

自2005年開辦的社區照顧關懷據點,在全台近2/3縣市老化指數破百的情形,已出現建置數量趕不上老化需求的現象。而在長照2.0推動之後,又面臨新一波的考驗。

台灣老化的腳程其實快得驚人。依據內政部於今(2017)年二月公布的數據,台灣整體的老化指數在2016年已經破百,代表老年人口數已超過幼年人口。進一步分析各縣市的老化情形,老化指數破百的縣市已從2011年的三個縣市,增加到去(2016)年為15個縣市,顯示台灣有接近三分之二的縣市都面臨人口老化的考驗,其中以嘉義縣、雲林縣、南投縣、澎湖縣與屏東縣為老化指數的前五名(詳下圖)。這使得我們不得不正視老後人生要如何渡過、在自己熟悉的環境或社區裡養老是有可能的嗎?

 

2016台灣各縣市老化指數

 

而政府部門為了強化民間社區照顧的能力,由衛生福利部自2005年推動「社區照顧關懷據點」,補助在地的村里辦公室或民間團體參與設置,並邀請在地人士當志工提供社區內的健康老人「關懷訪視」、「電話問安」、「餐飲服務」與「健康促進」四大項主要服務(每個據點需至少要能提供四項服務中的三項),期許透過在地化的相互照顧,讓長輩能夠在熟悉的環境裡安心老養。衛生福利部也建置社區照顧關懷據點服務入口網,供民眾查詢住家附近有哪些據點可供長輩參加活動。

依據衛生福利部社會及家庭署的說明,期許社區照顧關懷據點(以下簡稱關懷據點)發揮以下的功能:

透過設置社區照顧關懷據點可以讓老人從家裡走到關懷據點參加精心設計安排的健康促進活動,還可認識社區中其他的老人與熱心的志工,大家閒話家常、分享生活點滴,並可使用據點內的健康器材等,達到身心健康的效果。另針對平日較少出門或失能的長者,關懷據點亦可以主動出擊方式,提供社區老人關懷訪視、電話問安、諮詢及轉介等服務;關懷據點的設置,不但是讓長輩在社區中也有一個家,透過各項服務的提供,讓社區的感覺更加溫馨、有人情味。

簡言之,政府希望透過關懷據點所舉辦的各項活動凝聚在地老人並促進其健康,或是透過主動訪視來關懷較少出門的長輩。那麼,實際上此一據點在台灣設置的情形又是如何?監察院於9月8日公佈對關懷據點推動情形的調查報告,主要針對關懷據點的普及度與服務執行提出建議。本文接下來將摘要此份調查報告的幾項重點,並點出關懷據點遇上長照2.0時會遭遇的挑戰會有哪些。

關懷據點縣市普及度不一,建置速度趕不上人口老化

依據監察院的調查報告,關懷據點的數量由2004年開辦的382處成長到2017年5月底的2,710處。然而光看設置數量無法掌握據點推動的情形,以及服務是否普及。由於關懷據點提供的是鄰近村里健康老人的服務,故本文進一步將分析的尺度拉近到鄉鎮。從下面兩張圖可以看見各鄉鎮關懷據點分佈情形,以及老化程度。在關懷據點分佈圖中,顏色較深的地區據點數量較多,顏色較深的區塊多半在大都市或是市區;而在各鄉鎮老化指數方面,則可看見中南部顏色較深(即老化指數較高)的區塊較北部多,反映了中南部人口老化的程度較北部高。

 

2017台灣照顧關懷據點分佈圖

 

 

 

201708各鄉鎮區老化指數_更新

 

然而若是我們將先前第一張老化指數的地圖進一步呈現鄉鎮別的數據,與上圖兩相比較則可發現某些縣市據點建置的速度趕不上人口老化的速度。以宜蘭縣為例,在各鄉鎮老化指數圖中可以見到該縣偏北方的幾個鄉鎮(如頭城、礁溪、壯圍)的老化程度顏色偏深,但對照到關懷據點分佈圖同樣的位置,據點數量的顏色卻是落在0-10個之間,顯示關懷據點建置的速度在這些鄉鎮還有明顯的改善空間。

課程安排需具備吸引力,訪視長者前仍需打好關係

在前述關懷據點需提供的四項服務中,從監察院調查報告的結果觀之,以「健康促進」與「關懷訪視」最具挑戰性,也是據點如要深化其服務,需要下功夫之處。依據調查報告的說明,健康促進的課程其實相當地多樣,舉凡定期的生理健康測量到手工藝、數位學習課程皆有之,亦有據點會結合學校師資來創新課程來提升長者的參與度。然而也有據點表示,據點設置時間多年後,課程內容難免會有重複,恐會讓老人感到千篇一律,進而喪失來據點參與活動的興趣。

在關懷訪視方面,關懷據點面臨到的挑戰則是如何與想要訪視的長輩建立關係。縱使關懷據點運用的志工人力多來自社區內,但也不見得志工便認得或是與社區內的長者都熟識,故調查報告中亦提及有長者在尚未建立充分的關係下,拒絕了志工的訪視。我認為關懷訪視的優點在於除了可讓長輩與志工接觸互動,志工也可趁此機會將一些社福資訊提供給有需要的老人參考。要期待雙方有互動的前提即在於如何打好關係,除了透過據點規劃課程來吸引社區內的老人家,建議可多透過「電話問安」這項服務先關心長輩、了解需求,再進一步評估是否有需要實際登門關懷的必要性。

 

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Photo Credit:Teddy Kwok@Flickr CC BY ND 2.0

 

消失的據點:為何消失?

關懷據點有成長,也會有消失。根據衛福部了解,在2014-2016年間撤點停辦的據點數為189個,停辦原因的前三名分別是:承辦團體組織調整(77個,占40.74%)、志工人力流失(66個,34.92%)和評鑑結果未達標準(28個,14.81%)。監察院調查報告中進一步闡述,組織調整主要受到承辦的民間團體理監事定期改選影響,而使得據點服務無以為繼,另一部分則是受到社區內地方派系的影響,包含像是「社區派系政治色彩濃,且內部意見分歧」、「派系之爭常阻擾業務推展」。由此可得知據點服務若想要可長可久,不能忽視理監事改選與地方派系的政治力影響。甚至進一步,地方政府也須思考當關懷據點因為上述原因可能會受影響時,能否有一些備案或是因應策略,避免社區內的照顧服務在據點消失後無以為繼。

至於停辦原因第二名的志工人力流失,依據監察院調查報告之說明,目前據點志工多以55到未滿65歲的家庭主婦居多,經營的隱憂在於有經驗的據點志工會隨著個人與家庭因素而退出,但其服務經驗又無法傳承給新的志工;另外,多個縣市也反應志工人力不足或是招募情形不順遂。固然運用社區內招募到的志工,好處在於可節省下一定的人力成本,然而如何使得既有的志工服務經驗得以傳承,以及擁有可永續的志工人力,會需要地方政府與中央部會共同協力思考對策。舉例而言,是否有可能地方政府定期規劃工作坊,邀請有意願承辦據點服務的單位參加,並邀請資深據點的承辦單位與志工經驗分享?


在地老化的新選擇:同樣致力於社區照顧的巷弄長照站

透過上述的圖表與調查報告了解關懷據點的推動現況與運作情形後,回到我們實際的生活中,若家中有健康的長輩想要在社區中養老,除了關懷據點之外,在衛福部為了加速建構一個讓長者能在地安心老化的照顧體系的努力下,多了一個「巷弄長照站」的新選擇。巷弄長照站隸屬於衛福部自2016年起推動的長照2.0新創服務,在服務提供上較原先的關懷據點多出了短時數的照顧服務,以及預防或延緩失能的服務;長照站內也會有一名專職的照服員,空間與設備上的要求也相對得多。

關懷據點與長照站的目標都是希望讓長者能夠在熟悉的社區中養老,讓長輩能多一個養老空間的新選擇確實是立意良善。然而,由於衛福部在長照2.0的核定本中預期要在2026年全台要有2,529個巷弄長照站的目標,目前正積極鼓勵關懷據點轉型為巷弄長照站,而這當中有以下三大問題待解決:

一、服務對象的狀態有別

關懷據點以服務健康老人為主,納入了延緩或預防失能服務的巷弄長照站則需要服務失能的長輩。那麼關懷據點過去的服務經驗能完全複製到巷弄長照站嗎?又倘若據點真轉型為巷弄長照站,原先既有的預防照顧功能究竟會被強化,還是會遭到稀釋?在現行長照人力不足的情形,要讓關懷據點維持原先服務繼續擴增數量,還是讓部分據點轉型為巷弄長照站,是個值得深思的兩難。

二、據點的轉型之路順利嗎?

依據監察院調查報告實地走訪數個據點,有些據點表示光是目前每星期提供三天服務,志工就已略感吃不消,無法承擔巷弄長照站所需提供的服務量;另外,轉型為巷弄長照站所需之場地、無障礙設施,以及需聘僱的專業照顧服務員人力(尤其目前長照人力最大的缺口即是照服員)能否到位,皆為據點的轉型之路鋪上了許多的不確定性。

三、民眾無法辨別據點與長照站間的差別

對民眾而言,長照政策或服務資源的宣導原先就已經不是太理想。民眾最直接的需求就是:「當家中出現長照需求時,我該如何與到哪裡取得資源?」那麼,關懷據點與巷弄站的差別民眾能分辨嗎?縱使長照2.0已針對提供服務的機構提供類似健保符號的標誌作為區別,民眾可能還是無法分辨這兩者服務上的差異。對失能的老人而言,在這兩處所取得的服務差別是較為明顯,但目前政策宣導仍不見對此作出說明,甚至難逃服務疊床架屋的嫌疑。

關懷據點服務至開辦至今已滿十年多,所累積下來的經驗應可供我們對於如何照顧社區內的健康老人作為參照。如今為了政策目標之需要,貿然鼓勵據點轉型為巷弄長照站是否合宜,還有待這一波長照2.0的試辦經驗告訴我們答案。

引用來源:關鍵評論