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推動改革要兼顧理想與現實──從環評制度醞釀更改談起

在政府的分工體系中,向來獨力承擔起政策環評與個案環評重責大任的行政院環保署,最近拋出震撼彈。由詹順貴副署長主動對外宣告,將透過修改「環境影響評估法」,將環評制度回歸美國原型。也就是未來有關環評責任,將交由目的事業主管機關自行負責。

相較於向來政府公部門體系予人寧可外行充內行,對既有的法定職權總是死抱不放的刻板印象,環保署這一次的「釋權」動作,自然格外引人注目。我們姑且不猜測環保署此舉,背後是否有來自總統或行政院長等「高人」的指點,單從詹副署長的表述中,其實已可覘見,當年台灣要規劃建立環評制度時,原可依循慣例,直接引進「美國原型」;也就是在受理公私部門提出的開發案時,即依開發案的內容屬性,直接交由相關的目的事業主管機關,進行必要的環境影響評估之審議。

然而,我國為何捨「美國原型」而不用?關鍵就在於當時包括環保人士和民意機關,根據其經驗法則,普遍不信任政府經建部門會妥善地替環境把關,擔心目的事業主管機關會依循慣例,只以開發為重,最後才有所謂的本土版環評制度,改以環保署作為環評審查主管機關。

這項別出心裁的環評制度,在環保署獨挑大樑實際運作這許多年後,某些問題與副作用也就逐一呈現。歸納起來,主要包括以下三端:

其一、各目的事業主管機關既然大權旁落,也就樂得置身事外。變成只是在受理與環境有關的開發案時,消極地扮演郵差的角色,把相關的環境影響說明書轉送環保署審查。

其二、環保署在權力上身之際,麻煩爭議其實也就同時上身。在審議具爭議性的開發案件時,不論通過與否,總會引發提案方或環保人士的不滿與質疑。而如果遇到複雜的案件,因共識難求,議而難決,時間的延宕也會讓環保署承擔沒效率、缺擔當的指責。

其三、環評審查既然難逃順了姑意逆嫂意的宿命,其後遺症一方面是導致相關產業進一步的外移,讓本土的經濟動能進一步弱化;另方面則是引發地方人士與環保團體的失望與不滿。

解讀我國引進環評制度的實作經驗,其實也就可以理解環保署確是真心要推動「環境影響評估法」的修法,好順勢丟掉這個燙手山芋。而環保署的論述,則還冠冕堂皇地強調,環評制度在回歸美國原型後,部會事前就可輔導產業確實做好環評規劃,讓環評過程更正確、更快速。同時,相關部會也可以因而對產業的發展更有概念;以及藉此把環評導入部會決策意識,並培養公務員處理案件的經驗與能力。

綜觀環保署為推動環評制度回歸「美國原型」,真的是不惜以今日之我來否定昨日之我。而這樣的改變,我們認為不必膚淺的以「髮夾彎」視之。畢竟,現行制度推動既然發現效益不如預期,甚至出現窒礙難行、或者是弊大於利,且又引發諸多後遺,則因循苟且、不思改革,環保署反而要被課以失職之責。

除了肯定環保署知過能改的做法之外,我們覺得更值得正視與三思的,尤在於公部門體系向來在引進新政策或推動改革時,不也都是高調論述新制將帶來何種可觀效益,但實踐檢驗的結果,卻往往出現重大落差。除了環評制度的個案之外,都更政策同樣也是爭議不斷、窒礙難行。而教改更是一個最經典的案例,回想當初倡議教改時,描繪的是令人神往的美麗新世界,但今天看來,輕率推動的教改,製造出來的新問題,遠比解決的問題為多,甚至後續者想要努力「髮夾彎」都彎不回來。

懲前毖後,我們注意到蔡政府執政以來,銳意推動各項改革,這樣的「初心」固然值得肯定,但迄今諸多改革措施,明顯引發的爭議與反彈,遠大於所獲致的績效或肯定。

一例一休案與年金改革案堪稱是最具代表性的案例,但是各部會還是密集地推出各式各樣的改革措施或特別預算案。如此這般,因備多力分而影響改革績效猶在其次,我們憂心的是,這種「滿漢全席」式的改革大餐,最後還是要由全民買單。而屆時,其代價恐將是大家無法承受之重了!

引用來源:工商時報