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新南向的虛像與實像

編按:蔡英文總統帶領的新政府於520上任,在其就職演說中提到之後將推動新南向政策,持續促進與東南亞與南亞之間的雙向合作關係。但新南向政策的內容到底為何?台灣推動新南向政策的基礎與前景何在?這會是人民須要持續與政府同步思考的議題。

文/聯合報社論

新政府對外經濟戰略強調「新南向政策」,蔡英文不僅視之為推動經濟共同體的重要環節,並在總統府設立「新南向政策辦公室」,還將成立「東協及南亞研究智庫」,以落實執行。事實上,之所以稱為「新南向」,主要是過去廿多年歷任總統均曾推動「南向」卻收效有限,新南向其實不新,關鍵在於能否突破過去的瓶頸。

新南向政策的內容,涵括人才培育、參與基礎建設、招商投資及促進觀光等四大領域,將從以往的南向政策從單向地強調台灣對外投資,擴大為台灣和東協的雙向交流,並從經貿領域擴大為比較多元的經濟夥伴關係。亦即,它試圖從人的點、企業的線以及文化的面等三個層次,深化我國與東協間的關係。

新南向政策的思維,則強調台灣與東南亞的連結性,著眼當地六點五億的龐大人口,把東協地區當成我國內需市場的延伸。此外,它也強調台灣軟實力的延伸,希望大量培育東協各國語言人才,以發揮台灣在該地區的影響力。這是試圖以人際互動為本、企業投資為輔,來鋪墊台灣與東協的互動模式。

從新南向的內容看,它似較過去李登輝、陳水扁、馬英九的南向政策更跨出一步;但從其思維看,其實仍不脫以往聯合東協、印度抗中的老路。問題是,它忽視中國大陸在東亞產業分工所扮演關鍵性的角色,也過度樂觀地認為南向政策可以繞過RCEP,更輕忽長期以來台灣與東協之間的政治不對等性。若不釐清這三項盲點,將可能導致政策執行上產生下列三項危機。

首先,新南向不可能避開中國大陸。大陸近年已從「世界工廠」轉型成為「世界市場」,這也使得傳統的東亞雁型分工體系重新洗牌。大陸不少高端技術已足以和美日韓抗衡,日韓的品牌、中國大陸的代工、東南亞的生產,儼已成為東亞產業鏈的新模式。事實上,台灣企業在東南亞投資,許多關鍵零組件必須仰賴中國,若新南向忽略了對岸的角色,台灣產業鏈將無法完全銜接。

其次,新南向無法繞過RCEP。新南向企圖把東南亞的年輕人口紅利當成台灣的外部經濟支撐,藉此擴大台灣的經濟版圖。但從過去韓國的經驗來看,要擴大經濟版圖,不能單靠對外投資,還須藉雙邊或多邊自由貿易協定的簽署,取得進入他國內需市場的便利。目前東協最主要的多邊經濟合作機制,便是大陸主導的RCEP;因此,台灣要深耕東南亞市場,就不能迴避RCEP,否則,對東協投資將會出現斷層。

最後,新南向不能過於一廂情願。新南向企圖學習日本,招攬東南亞觀光客取代大陸觀光客。事實上,近年東南亞觀光客之所以大量湧向日本,主要是日本去年底對馬來西亞、泰國等國開放全面免簽。免簽是一種雙向互利措施,目前台灣雖擁有一百多國的免簽待遇,但在東南亞,除了星、泰、馬,連台商投資最多的越南等多數國家都未給台灣免簽,這也增加了台灣對東南亞開放免簽的難度。因此,新政府想要招攬東南亞旅客取代陸客,在國際現實上恐有困難。

過去八年,馬政府陸續開放兩岸直航,並與大陸簽署ECFA;但由於兩岸經濟競合的變化,許多台商也逐漸將投資重心移向東南亞。台灣目前是越南第三大外來投資國,去年台商對東南亞的投資金額更首度超越大陸,從這個觀點看,台灣早就南進了。問題在國際政治,在東南亞國家普遍親中及左右搖擺下,台灣不易將經濟成果化為政治的突破。

的確,台灣不能把雞蛋放在同一個籃子裡,台灣必須走得更深、更遠,這是新南向的實像。但如果忽視國際政治的現實,以為東南亞可以取代西進,那麼新南向可能只得到虛像。虛實之間,要看新政府如何準確拿捏。

引用來源:聯合報