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國土法,給問嗎?地政學者戴秀雄來解答(二):公民力量決定國土未來

台灣國土的最高指導原則,延宕23年的《國土計畫法》(簡稱國土法),2015年終於完成立法。《國土法》將成為引領台灣土地良好規劃的根本?還是成為空有其表的規劃?這其中,「公民參與」扮演著重要角色。

無論是因規劃帶來的開發限制,或是不當規劃下產生的各種災害,公民都首當其衝。公民該如何看待土地規劃?又如何發揮公民力量?繼上一篇從歷史脈絡談《國土法》的觀察,本報繼續請政大地政系助理教授戴秀雄來解說公民在《國土法》中的關鍵角色。

全國區域計畫修正案公聽會南部場

公民是國土不當規劃的第一線受害者,也扮演監督者的角色。圖為全國區域計畫修正案公聽會南部場。圖片來源:本報資料照。

Q1:《國土法》通過後,不宜開發的地區勢必有所限制,個人的財產權是否因此受到影響?

戴:國土規劃天生就是人民土地與財產權的天敵。只要做規劃,就會伴隨一定的限制。

以產權的角度,土地使用都是產權擁有者的個人自由。但是當每個人要求高度的自由發展,就會產生矛盾與衝突。並非每個人都能站在互利的角度或是公共整體的高度思考,因此才賦予政府權力去做合理的空間規劃。

政府規劃需考量民眾的居住權、生存環境與社會經濟等因素。如果有不合理限制,政府不能強迫民眾買單;但若是合理限制,民眾也要調整心態。不能因為地價跌了,就要求政府賠償。

至於高度危險地區,為防止天然災害傷及民眾生命,政府就應補償民眾搬遷損失。但從另一個角度看,如果真是高危險地區,民眾也不應等政府補償才搬遷。

Q2:國土沒有規劃時,民眾感慨國家缺乏《國土法》來保護山林與人民生命財產安全;但有了規劃後,民眾又抱怨層層法規,效率低落,限制過多。這樣的兩難該如何看待?

戴:效率跟控管,是一種平衡遊戲,端看重點要放在那邊。最終結果,將取決於社會的價值觀。

整體而言,台灣人重商、重效率、重經濟發展。在台灣,超過二至三年的政府計畫就會被認為是效率低落。但是在德國,土地重劃動輒耗時十幾年都是常見的現象。

開發所造成的影響是長久且廣泛的,從廢棄物處理、生態保護、能源計畫、到社會人文都要納入全面評估,台灣卻在一兩年內就要完成生態跟棲地調查,我們是不是太過急切了?

Q3:傳統上,雲嘉南地區是全國糧倉,工業區則多在中南部。這樣的區塊規劃常引發不滿,《國土法》如何協調這類問題?

戴:這樣的規劃確實有不公平之處。例如:要求某縣市作為全國糧倉,則必須壓抑該縣二級產業發展,其工商業收入勢必較低而愈顯弱勢。

《國土法》在這方面能做的非常有限。以全國農地面積為例,可能的做法是要求各縣市符合最低基本值的農業土地面積,地方政府是否願意額外增加,則由地方自行決定。如果政府對地方政府有特殊要求,就必須解釋其必要性及公益性。

我們無法規定某些縣市不得再設立工廠,但是,當某地區增加工廠,另一地區相對就要減少,而不是全面性增加。《國土法》就是扮演溝通與協調的腳色。

至於誰該增加工廠或誰該增加農地,中央應釋出善意,提供有相對的補貼或補償,至少要讓地方甘願。國際間也不乏類似案例,例如,一味要求熱帶雨林國家不得砍雨林,卻罔顧該國人民發展需求,也不給補償,難怪被說是環境帝國主義。

Q4:水庫、電廠、工廠、甚至保護區,這些設施常遭地方民眾反對,該怎麼看待這些規劃?

戴:從國家整體空間發展來看,環境是極為重要的元素,卻非絕對唯一優先考量,必須與其他元素相互權衡取捨。我們或許不歡迎工廠、反對水庫興建,卻不可能在法規或計畫裡全面禁止。

至於一個設施在特定地點是否合適,須先將考量因素具體呈現,才能精確評估與討論,原理與環保署所進行的環境影響評估(環評)是相通的。

我很期望《國土法》能引入「迴避原則」跟「生態補償原則」,即政府應先證明這些建設在該地點有其不可迴避性。無法避免時則當全力減輕傷害,並藉生態補償的觀念,用另一塊地來彌補造成的生態環境損失。可惜的是,《國土法》並沒有從《濕地法》中完整承襲這兩項機制。

Q5:國土規劃是站在國家高度思考做的整體規劃,民眾也能參與甚至影響國土規劃嗎?

戴:《國土法》是站在全國角度思考,原理是上至下的規劃,但實際分區、落實管制兩項權責都落在縣市政府。而民眾最清楚地方需求,所以,唯有民眾參與,國土規劃才能務實。

《國土法》雖已通過,但未來還有一連串施行細則、認定標準、劃定辦法尚未公布;全國國土計畫、縣市國土計畫等也還在規劃中。未來這些法案與計畫都必須辦理公開展覽、公聽會。民眾只要有意見,都可以表達,而政府也須予以回應。

台灣公民很少注意這類訊息,但這些都是切身權益,不去關切,就是放棄權益。這是公民應要培養的習慣。

Q6:請問您對這部《國土法》的觀察—它足以確保我們有更完整的國土規劃嗎?

戴:雖然《國土法》已討論多年,但這次立法其實是在倉促中通過,其中仍包含不少需要時間討論的問題。至於依據《國土法》能否訂得出擲地有聲、深具說服力的國土規劃,這是規劃實務的問題,目前無法憑空揣測,畢竟「計畫法」和「計畫」是兩回事。

從執行面來看,法律條文必須能防堵弊端,但法律卻不是萬能的。「徒法不足以自行」,政府是否切實執行?民眾是否想辦法鑽漏洞取巧?這都影響法律執行的成效。

就法律制定技巧而論,德國法律在類似法領域裡並沒有比台灣的法規更嚴格、更細密,成效卻勝過台灣,其中的差異就在公民對環境認知素養,民眾自發性遵循的結果。這一點或許可以提供大家想一想。

引用來源:環境資訊中心