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防災型都更是對症下藥?還是望梅止渴?

在台南地震尚在救災之際,台北市柯文哲市長就對媒體宣布,將在一個月內公布「台北市都更戰略方案」。根據媒體報導,柯文哲市長指出有很多人看過前內政部長李鴻源提倡防震型都更的演講,如果六級地震發生在台北市,那的確是大問題,所以北市府的都更,必須用更大決心來執行。

到底大台北都會區大規模地震的想定為何?是只認定山腳斷層為唯一且最大的威脅?當前內政部長李鴻源或現任內政部營建署長許文龍說,當地震震度達到六級以上,或是以過去某場地震事件做為類比推估,台北市就會有幾千棟或幾萬棟的房屋倒塌。事實上,他們幾位的說法每次好像都不太一樣,民眾們可能心中也有疑惑,那到底地震災損該如何推算?

 

地震災損的估計有一連串的假設,這些假設都應該本於嚴謹的科學研究和工程分析,從最可能導致地震的斷層開始,瞭解斷層的種類和位置與可能的破裂面位態,再假設這個特定斷層可能發生錯動時的震央位置、破裂面長度與寬度等資料,做出震源的假設。

 

接著,依據過去累積的地質資料、地震科學與地震工程對於震波的傳播和地質材料的特性、地層的分佈、場址特性等資料,推估出各地區(例如鄉鎮市區)的地震震度,然後再依據國內外收集到的不同結構型式的結構物在不同的地震震度搖晃下,導致災損的資料,進而藉由所統計得出的易損性曲線,推估這些結構物損壞的機率。

 

如果是以台灣的國家地震工程研究中心發展的軟體TELES來推估,則會利用國稅局的房屋稅稅籍資料庫,各村里各種建築物的型式與數量推估出房屋倒塌的數量。這個結果代表的是機率,並非是直接可以告訴我們哪一棟建築物會倒塌、哪一棟不會受損。

 

換言之,即便是以同一條斷層的錯動為推估對象,不同的地震情境假設,絕對會導致不同的地震震度分佈和不同的建築物倒塌機率分佈,建築物全倒、半倒的數據也因此截然不同。

 

簡言之,不是簡單一句「如果台南(美濃)地震發生在台北市就會有幾千棟房屋倒塌」這種論述就可以反應出真實的狀況。以這次台南(美濃)地震的震度分佈來看,畢竟震度只有五級,在台北市會倒塌幾千棟房屋嗎?

 

 

圖/聯合報系資料照片

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▎比起房屋災損推估,更重要的是傷亡人數的推估

 

以在九二一地震時震度達到六級以上甚至於七級的台中縣和南投縣來說,南投縣全倒約兩萬三千戶(單位是戶)、半倒約一萬七千戶(戶),台中縣全倒約一萬七千戶,半倒約一萬兩千戶。依據內政部建築研究所與國家地震工程研究中心於地震發生後,隨即派員趕赴各災區勘查,完成調查之全國受損建築物資料共計8773棟。其中震度六級、七級以上的南投縣、台中縣各為4637棟與2815棟。其中還包括南投縣土塊厝555棟、台中縣土塊厝514棟。即使以台北市的地盤特性來說,是否地震「倒塌」會達到數千棟、數萬棟,應該要說清楚、講明白,到底假設的地震型態與規模為何?

 

此外,比房屋倒塌數字更重要的是,要向社會大眾說明到底什麼樣的狀況下房屋才會受損或倒塌?難道房屋倒塌只會因為單純地土壤液化?或者只要是老舊公寓就比較容易甚至一定會倒塌?以九二一地震為例,在震度僅達到四級的台北市和當時的台北縣,最顯著的災情不是一般的老舊低矮公寓而是松山區東星大樓和新莊市博士的家兩棟高樓,這兩棟也並非是因為土壤液化導致地盤下陷、房屋傾倒,而是和建築物的設計與施工瑕疵有關;和這次台南(美濃)地震的台南永康維冠金龍大樓一樣。

 

如果我們討論得更深入一點,對於地震的災損推估來說,房屋倒塌數量並不是最重要的數據,最關鍵的數據是傷亡人數的推估。

 

民眾的傷亡主要原因是因為「建築物倒塌」嗎?其實不然,並非單純因為結構物的受損導致建物倒塌使民眾傷亡,而是包括內部隔間牆倒塌、天花板破損、吊掛物掉落、家具傾倒等諸多原因讓民眾受傷或死亡。

 

這就像是當車禍發生時,主要不是因為車體被壓扁才導致駕駛與乘客傷亡,反而是因為沒有綁安全帶或沒有安全氣囊,導致身體遭到撞擊、或是飛出車外死亡,相較於衝擊力量過大,上述兩者才是導致死亡的關鍵。

 

依據台北市的地區災害防救計畫,針對地震的三個假設情境,分別為臺北市南方地震事件、宜蘭外海事件、山腳斷層,台北市中心主要行政區的震度也都達到五級。但在計畫中卻沒有公開詳細的災損推估數字,包括房屋全倒、半倒與民眾傷亡的數據。在台北市執行內政部消防署的災害防救深耕五年中程計畫中,也針對了更大規模的地震事件進行了模擬,但結果尚未被納入台北市的地區災害防救計畫。

 

在台北市柯文哲市長宣稱宣布推動防災型都更戰略之前,應該先弄清楚,在這些地震情境之下,到底台北市的建築物受損的型態如何?更應該弄清楚,民間的建築物受損是否為台北市地震防災最重要、最關鍵的議題?

 

台北市為首都所在地,是全國的行政與金融中心,關鍵基礎設施包括能源(電力、油品、瓦斯)、用水、通訊(電信與網路),以及醫療設施、道路系統、橋梁系統、軌道系統(高鐵、臺鐵、捷運)受損程度如何?對全台灣的影響如何?而又針對民眾的建築物可能的受損,是否只有「都更」是唯一且最有效的減災手段?

 

 

圖/聯合報系資料照片

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▎防災型都更是否為防災的優先手段?

 

先看看在九二一之後國內工程界對於建築物受損的原因彙整,主要包括:

 

 

     

  1. 建築物鄰近斷層或土壤發生液化現象,導致基礎開裂或不均勻沉陷;
  2.  

  3. 老舊建築物未經耐震設計或設計不良,耐震能力較差;
  4.  

  5. 鄰近建築物因樓層高度不一,樓板與鄰屋之樑柱系統互相碰撞;
  6.  

  7. 底層挑高、開放空間設計、隔間牆被不當敲除等因素,形成軟弱層;以及設計不良、施工品質不佳。
  8.  

 

 

針對這些原因,如果要「對症下藥」,主要的改善對策包括:

 

 

     

  1. 進行建築物的耐震評估與補強;
  2.  

  3. 加強一般民眾對住宅之正確建造、使用與維護的知識,避免擅自改變建築物的結構;
  4.  

  5. 在針對新建的建築物部分,則是精進耐震規範與設計方法,提升建築物設計與施工者的責任,並落實雙方之監督機制;
  6.  

  7. 落實高層建築結構的審查作業方式與須審查的對象;
  8.  

  9. 落實建築基地之地質鑽探作業。
  10.  

實際上,針對新建建築物的部分,在九二一之後,政府和民間該做的都做了,但針對既有建築物部分,民間的建築甚少進行耐震評估與補強,民眾也還是會擅自進行建築物的結構變更符合其使用需求和裝潢的要求。

 

把以上九二一之後所歸納出來的改善對策與所謂的防災型都更對照,防災型都更僅僅以建築物年齡,甚至是某一特定街廓或區域中「部分的建築物」年齡當做是唯一的判定依據,完全排除了以建築物的「耐震補強」作為地震減災手段,僅以拆除/重建為「最佳」手段,並未經過整體的成本效益分析;採取強制的方式,更可能違背《憲法》第10條──人民有居住及遷徙之自由。部分人士之所以在討論地震減災時,只提防災型都更,恐怕只是見樹不見林,未能系統性地思考地震防災的關鍵問題和解決問題的成本效益為何。

 

以地震威脅比台灣還要大的日本為例,即使是在受到直下型地震威脅,推估地震導致的建物受損、家具傾倒、火災的死亡人數高達一萬人以上,也並未以都更為地震減災的優先手段。反而是政府補助民眾進行建築物的耐震評估和補強、補助建物改建(尤其是以防災救援道路兩側的建築物優先)、推動建築物不燃化等手段,並且輔以公佈和廣為宣傳地震震度分佈、土壤液化潛勢、地震火災潛勢等資料,希望民眾一起參與這樣的地震減災工作。

 

因此,就大台北都會區的地震減災需求與對策來看,面對數量龐大且零碎的老舊建築物,如果都更所需要的誘因就是以容積獎勵的利益交換誘使民眾和建商參與,並非真的要民眾面對地震災害,而只是以防災為名擴大都更的利益大餅。防災反而只是個藉口。

 

如果政府部門要老老實實地面對大台北都會的地震減災,就要依循著蔡英文主席說的,台灣應該針對民間的建築總體檢。當然,完全用政府部門的經費來做這個總體檢,絕對不可行,而是應該參考日本的方式,民眾必須分擔必要的責任,由政府補助民眾針對自己居住的建築物進行耐震評估和補強。我不相信,購買老房子的民眾自己都一點也不知道老房子在地震時的受損機會比較高;既然如此,民眾沒有不分擔部分責任的藉口。

 

 

圖/經濟日報提供

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以台灣現有的土木與建築工程能量來說,耐震評估與補強的地震減災速度與廣度會遠遠勝過「都更」,直接和間接的成本效益也遠比「都更」高。且耐震評估和補強並不限於有「都更利益」的台北市區,而是全台灣各地區都可以推動,且應該推動。

 

把「都更」這個本身緩慢且冗長,而且骨子裡是以防災糖衣包裹實為容積利益交換的「變相防災」當做是台灣地震災害的解藥,可能讓部分的屋主樂得換新屋或賺錢、讓建商發財、讓某些政治人物得到政治獻金和美名,但實際上只是讓飽受地震威脅的大多數民眾望梅止渴而已。那只是讓台灣的地震防災工作走錯方向,因而錯失了可以加快減災腳步,減少更多台灣百姓傷亡的時機。

 

面對大規模地震的威脅,資源有限,時間有限,針對老舊建物的安全,我們的政府應該把寶只押在都更上嗎?或是加快腳步推動耐震評估與補強,你做好選擇了嗎?

引用來源:udn專欄