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詹順貴專欄:國土計畫法令人耳目一新之處

從1993年行政院提出《國土綜合發展計畫法》草案,到日前三讀通過《國土計畫法》,已經歷時22年。之前歷次版本,都採取與區域計畫法現制無異的開發許可制,只是條件逐漸加嚴,但此次(應該是2013年以來逐漸成型)的國土計畫法,確實有所不同,令人耳目一新。

長期以來,金權體制濫用區域計畫法的使用分區變更與開發許可制、都市計畫法的新訂或擴大都市計劃與個案變更程序,讓個案開發輕易破壞國土分區管制功能,以利其使用土地開發手段來籠絡派系,取得或維繫政權。於是我們屢屢看到海岸地區過度開發、工業區設置毫無節制、都市計畫肆無忌憚浮濫擴張、住商工農分區交雜錯置與山坡地超限利用等現象,層出不窮。因而引發的人謀不贓災變或加重天然災害的衝擊力道,從未間斷。

現今改變的曙光終於乍現,再次感謝邱文彥召委、林淑芬立委的努力與堅持下,才能驚險地在最後一刻完成各黨團簽署,順利二、三讀。介紹此法重要內容前,一定要先帶到近期熱門話題「政黨協商」。這會期以來,內政委員會邱文彥召委一直積極排審,但除林淑芬委員積極參與外,田秋堇、周倪安等委員亦偶有參與討論外,幾乎不見其他委員(尤其原住民立委),好不容易出委員會,即開始出現兩個小黨團藉口拒絕簽字(表示政黨協商通過,不用逐條表決),要求增刪條文或交換其他議案。最後不得不軟硬兼施,才讓他們簽字完成二、三讀。

此次國土計畫法,令人耳目一新的重點如下:

1、在第7條第1項規定,將核定全國國土計畫,協調、決定部門計畫與國土計畫間的競合的權責,提升至行政院層級(仍需外聘專家學者)。


2、於第8條明訂法定計畫層級指導、節制功能。也就是未來直轄市、縣市政府國土計畫,應遵循全國國土計畫;國家公園計畫、都市計畫及各目的事業主管機關擬訂的部門計畫,也都應遵循國土計畫(此處包括全國與地方的)。等於在前端提供防止都市計畫與部門計劃浮濫、不受節制的依據。


3、第15條第1項明定,直轄市、縣市政府應依中央主管機關規定期限,辦理其層級之國土計畫(除非像台北市已實施單一都市計畫,才可不用再擬訂國土計畫);為避免地方政府消極抵制,第2項進一步規定,如直轄市、縣市政府未遵照中央所訂期限辦理國土計畫的擬定或變更,中央可以直接代為擬定或變更。


4、同於第15條第3項規定,全國國土計畫應每10年通盤檢討一次,直轄市、縣市政府國土計畫則5年一次(筆者認為如此規劃視野太短,全國的至少應20-30年、地方的至少應10年一次),至於因應特殊情形,可以隨時檢討變更的情形,則刪除草案原本有的「新訂或擴大都市計畫」,進一步杜絕地方政府假借浮濫的新訂或擴大都市計畫,餵養派系樁腳與炒地皮,以免苗栗大埔荒謬與悲劇事件重演。


5、第16條規定,直轄市、縣市政府國土計畫公告實施後,當地都市計畫主管機關應按國土計畫的指導,辦理都市計畫的擬定或變更;中央或地方主管機關可以指定都市計畫擬定機關限期辦理,必要時可以直接代為辦理。藉以避免類似台東縣政府抗拒海岸管理法於台東縣適用的情形重複發生。


6、第20條、第21條規定國土四大功能分區與其分級,其中除城鄉發展地區外,其他國土保育地區、海洋資源地區與農業發展地區的第1級,禁止或限制其他使用;第2級依其資源條件或產業特性與與不同程度的使用管制。搭配前述第8條與第15條第3項規定,希望能全面遏止農地的浮濫徵收。


7、第32條規定國土功能分區圖公告後,即應按國土計畫法規定管制,區域計畫實施前或原合法之建築物、設施(前者為保障原住民,後者保障既得權),如果與本法第23條第2項或第4項所訂土地使用管制內容不符,僅能修繕,不能增建或改建。如予限令變更使用或遷移,應為補償。


8、於第11條第2項、第23條第3項第36條第1項規定,凡涉及原住民族土地及海域者,均納入應諮詢及取得同意的規定。


9、第34條納入公民訴訟條款,未來在符合第21條功能分區及其分類使用原則下,申請從事一定規模以上或性質特殊的土地使用,申請許時或經許可後,只要違反國土計畫法或授權訂定的子法,而主管機關疏於執行職務,受害人民或公益團體,即可以先發公民告知書,主管機關逾期未理,即可直接向行政法院提起公民訴訟。希望可以藉此逼地方政府積極執法,以嚇阻掛羊頭賣狗肉的土地使用申請案件,與有效減少違規使用狀態(尤其違章工廠)。

國土計畫法專家會議,圖為環境法律人協會理事長詹順貴。(顏麟宇攝)
先前曾出席參與余紀忠文教基金會所主辦之專家會議的詹順貴,也是這次《國土計畫法》的重要推手。(資料照,顏麟宇攝)

當然,因為經過多元意見協商整合,此法並非心目中完美的版本,仍有可以進一步修正之處,公民參與機制仍嫌不足,實質上真正具體的直轄市、縣市政府國土計畫,由下而上的計畫擬定或形成過程仍嚴重不足。會引起外界疑慮的第23條第2項與第24條後段的授權子法,關於許可使用項目、一定規模或性質特殊的土地使用的認定標準,仍待子法加以補充訂定,可能是未知數,仍有待觀察監督。但相較以往,確實已有長足進步,就等施行1、2年後,再觀察落實情形,決定如何修正調整。

愛台灣,不能只用喊的,實際作為最重要。徒法也不足以自行,未來,仍需公民團體群策群力,持續監督內政部盡速擬定全國國土計畫與配套子法(尤其第23條第2項與第24條後段的授權子法);結合全台公民積極參與地方政府擬訂直轄市、縣市國土計畫的所有流程(希望能由下而上擬定),務使立法美意得以落實、並持續監督執行狀況。

*作者為律師/環境法律人協會理事長

引用來源:風傳媒