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公私夥伴思維下的基礎公共建設投資

張士傑
保險產業參與公共建設著眼於收益率,以具穩定現金流量為優先,如高速公路、捷運等。藉由民間投資興建公共建設,引進企業經營理念,改善公共服務品質,已成為國際趨勢。而為減輕政府財政負擔,政府已將民間參與公共建設列為重要施政方向,具民間參與空間者,政府不再編列預算,優先以民間參與方式辦理。

政府為放寬壽險業參與公共建設及社福事業,擬修正保險法,鬆綁保險業投資公共建設可出任董監事,並增訂保險業投資單一公司額度上限。預計修法後約有1.45兆保險業資金可投入基礎公共建設,有利帶動經濟成長。

實際上,公共建設因投資金額龐大、報酬率偏低、承擔長期風險及成本回收緩慢等財務特性,影響民間參與意願。為提供民間機構參與投資風險之合理溢酬,政府有必要建立誘因機制,合理化計畫收益以提升民間參與投資的意願。

保險產業參與公共建設著眼於收益率,以具穩定現金流量為優先,如高速公路、捷運等。藉由民間投資興建公共建設,引進企業經營理念,改善公共服務品質,已成為國際趨勢。而為減輕政府財政負擔,政府已將民間參與公共建設列為重要施政方向,具民間參與空間者,政府不再編列預算,優先以民間參與方式辦理。

而為健全民間參與公共建設,2000年所公布的促進民間參與公共建設法(促參法),擴大民間參與範圍,以公益性為主之交通運輸、文教、社會勞工福利設施,及商業性強之重大觀光遊憩、工商設施等公共建設,並放寬土地、籌資等法令,提供融資優惠、租稅減免等誘因。促參法立法與推動,就是以「為民興利」角度,開放民間參與開發國家資源。

針對保險業而言,依保險法143條規範,除符合條件報經主管機關核准向外借款者外,保險業不得向外借款、為保證人或以其財產提供為他人債務之擔保。而依國際會計準則IAS 23公報對於借款成本規定,企業針對直接可歸屬於取得、建造、或生產符合要件之資產之借款成本,應予以資本化為該資產成本。原因為建造期間尚無收入,其各項投入屬建設成本,即為達到可使用狀態之支出,俟完工後有業務收入時,該建物或設備再分年攤提費用,符合收入與費用配合原則。

壽險業以保險資金持有投資性不動產,依保險法規定將部分收取之保費提存責任準備金,利息成分是否可資本化做為投資性不動產成本,目前未有規定。實務上保險業可運用資金主要來自所發行的保單。反觀一般行業需特別舉債,惟其各種可運用資金尚需按期給付孳息且最終需返還。

因此將資本化之成本限於舉債成本,未反映保險業進行類似資產建造之成本,造成金融保險業與一般行業財務缺乏可比較性,影響保險業投入公共建設之意願。保險業於公共建設建造期間之資金成本,就一般公認會計原則而言,尚無資本化處理,但基於監理會計之政策考量,可於認許資產與認許權益訂定相關規範承認資本化金額。

同時依主管機關規定,保險業於商品訂價時,應注意檢測各項利潤指標,關於利潤測試時所使用主管機關指定之利率,係依各公司近三年投資報酬率平均值訂定,監理目的在於避免經營不佳的保險公司大量發行虧損之保單。

由於公共建設投入建置時間長且回收較慢的特性,對於經營績效良好之保險公司,若因配合政府政策投入公共建設而降低投報率時,將造成商品無法通過利潤測試而影響商品業務之訂價與推展。

因此,為鼓勵保險業資金投入公共建設,促進民間經濟發展及減輕政府財政壓力,可考量產業特性建立誘因政策,如公共建設建造期間之資金成本的資本化,與商品利潤測試得排除建造期之公共建設,以提升保險業參與公共建設之意願,落實公私夥伴的雙贏思維。

(作者為政治大學風險管理與保險學系教授)

引用來源:張士傑,工商時報