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《溫減法》上路 逐條解析看能源轉型未來

環保署推動「能源(減碳)四法」做為能源轉型與管理的法源依據,其中《溫室氣體減量法》(以下簡稱《溫減法》)送入立院已近10年,卻遲遲無法通過。但就在今年,《溫減法》卻出乎意外,在立院會期結束前三讀通過,也宣告台灣進入溫室氣體減量的新紀元。
《溫減法》通過,子法仍未定案,台灣仍在減碳的路途上努力前進。台灣環境資訊協會提供。

《溫減法》讓利太多? 逐條解析來看明白

《溫減法》在國內溫室氣體管制,以及台灣參與國際行動,減緩地球暖化上的意義不容否認,但也有部分聲音擔憂《溫減法》讓利太多,導致管制效果不彰。

從條文來看,《溫減法》皆已明載減量期程與目標,但相關子法(如細則、綱領、方案)仍未訂定。未來,這些施行細節將是《溫減法》執行的重大關鍵。例如,碳交易與碳稅兩者間如何競合?該如何看待上游管制、下游管制、碳底價、配額等政策?

本法案在訂定之初雖是參考各國法條,但如何因應國內局勢,訂出適合台灣,或是各界可以接受的標準,相關管制及法規的訂定將是下一波的重點。而在未來,《溫減法》也有修正的空間,立委田秋堇舉例,食品衛生管理法每年都修改,法律應配合實際狀況與時俱進。

本文僅提出部分《溫減法》條文及各方意見供做交流參考,有待社會更多討論,一同關注《溫減法》的後續發展。

一、減量目標

第4條:國家溫室氣體長期減量目標為2050年溫室氣體排放量降為2005年排放量50%。但可參酌聯合國氣候變化綱要公約與其協議,適時調整。

2005年排放量是 24,520萬公噸的50% 是12,260萬公噸。以台灣的國際責任跟國內能力來看,這樣的標準是高還是低?外界看法不一;但與BAU (business as usual)相比,這是個減量明確的目標,對外也宣示國內減碳的決心。

減碳目標入法,是《溫減法》通過與否最大的爭議。產業界希望《溫減法》減量目標不要入法,待年底氣候大會後的國際決議後再決定。但立委堅持,沒有減量目標的法律恐沒有任何實質作為,最後雙方各退一步,達成共識。

今年(2015)年底的巴黎氣候大會(COP21)預計將產生取代京都議定書的新協定。新協定會更加嚴格或寬鬆,有待各國角力決定,目前國際上抱持態度為審慎、樂觀。

二、相關子法 (細則、綱領、方案) 與中期目標

第9條:行動綱領應每5年檢討一次;推動方案應包括階段管制目標、推動期程、推動策略、預期效益及管考機制等項目。

第11條:階段管制目標以5年為一階段,其目標及管制方式之準則,由中央主管機關會同中央目的事業主管機關,邀集學者、專家及民間團體組成諮詢委員會定之。

第9條:中央主管機關…..擬訂訂行動綱領及推動方案,會商中央目的事業主管機關,報請行政院核定後實施。

《溫減法》所定2050年是35年後的長期目標,每5年一次的中期目標,其減量的程度與推動等,都是未來關注的焦點。而「目標及管制方式之準則」將是影響《溫減法》成效的關鍵。

準則的制定將循環保署會同中央目的事業主管機關邀集學者、專家、民間團體組成的諮詢委員會訂定,未來這將是環保署、經濟部、環團、產業拔河的新戰場。

跟空污法比,《溫減法》在管制溫室氣體方面,有行動方案也有階段性目標,將會更形具體。看守台灣協會謝和霖秘書認為,如果環保署未來訂定的行動綱領與推動方案都很嚴謹,而能有效改變各部會相關政策,當然很好;但如果行政院長、總統仍以經濟成長為優先,而只核定弱化的行動綱領與推動方案,《溫減法》將無法發揮效果。

三、碳稅(能源稅)

第5條-3:依二氧化碳當量,推動進口化石燃料之稅費機制,以因應氣候變遷,並落實中立原則,促進社會公益。

田秋堇辦公室主任張智傑解釋,《溫減法》雖有提到進口化石燃料之稅費,但因稅、費等牽涉人民權利義務,必須以法律定之,所以無法以本條例的相關子法來處理,須要先通過能源稅法。

張智傑補充說明,所謂的「租稅中立原則」,指的是不以增加政府整體稅收為目的,調整稅賦結構,亦即課徵能源稅的同時,也會調整(減少或整併)如汽車燃料費、或減免個人所得稅或企業營利事業所得稅等。

環團過往希望能源稅法能比《溫減法》先過,但能源稅法至今未能通過。2009年,時任行政院院長的吳敦義就曾表示不開徵能源稅。值得觀察的是,《溫減法》三讀後,經濟部又重新提出開徵能源稅的可能性。這部分是否能落實,仍有許多變數。

四、碳交易

第8條-12:溫室氣體總量管制、抵換、拍賣、配售、交易制度之建立及國際合作減量機制之推動。

碳交易的爭議在於減量未達到標準時,可藉由交易取得額度。環團擔心企業忽視實質減量,卻以交易來解決,有買空賣空之嫌。

但如果企業已經實質減量之後,仍未達減量標準,是否也該允許企業使用抵換(或交易)的機制,這一點值得思考。

而碳交易制度有總量管制的優勢,可以清楚掌握減量目標,而碳交易制度的建立與詳細規則要等碳交易法的擬訂。

五、碳洩漏

第20條-1:中央主管....於總量管制時應考量各行業之貿易強度、總量管制成本等因素,以避免碳洩漏影響全球減碳及國家整體競爭力之原則,將各階段排放總量所對應排放源之排放額度,以免費核配、拍賣或配售方式,核配其事業。該核配額中屬配售額之比例應於階段管制目標內明定,並應分階段增加至百分之百

碳洩漏指的是產業因溫室氣體管制而外移至其他管制寬鬆國家。碳洩漏的爭議之處在於,是否應該給排碳大企業更多碳排額度,以避免企業出走?

張智傑解釋,碳洩漏只是核配時的考量之一。如果產業因為管制成本,而外移到法規較寬鬆的地方,反而造成全球溫室氣體排放量增加。碳洩漏風險較高的產業一樣須在總量管制、減量要求的框架下,進行合理的分配。也要遵循減量的目標與時程,逐步減少免費核配額度。

以區域性環境觀點,排碳大戶離開,或許可以留台灣一個好的環境,就全球觀點,卻無法緩解暖化問題。國內環保還是環境正義?環境還是發展?除了二選一,是否可能藉著《溫減法》協助國內產業增進效能減少排放,創造社會與產業的雙贏?這也是可以討論的重點。

六、核配額

第3條-24,25:核配排放額度(核配額):指核配排放源直接與間接排放二氧化碳當量的額度。配售排放額度(配售額):有償售予排放源於一定期間內許可之溫室氣體排放量。

此條文說明,配售額之比例最遲於本法施行後,12年內至少增加至百分之10為目標。碳核配額是指為產業定一個排碳標準,希望能將排放降至此標準以下,超過者要受罰,或是抵換。

關於此條文的解讀,綠黨認為這是允許污染者得到免費排碳的權利。核配量寬鬆的話,實質減碳的效果就不彰。但目前仍無相關細節。立委林淑芬提出應逐步增加配售額,等於未來的無償核配額會逐步減少。

七、境外碳權

第21條:事業用以扣減抵銷其超額量之國外排放額度應經中央主管機關認可,且不得超過核配額十分之一。

此條文爭議在於,在國外買取碳權來抵銷國內的碳排放,似乎有國外減碳,污染留台灣之疑慮。

各國為了促進國內實質減碳,對境外碳權都有管制。開放1/10境外碳權是多是少?台北大學自然資源與環境管理研究所所長李堅明教授認為,1/10是國際常用的標準。

就國際碳市場來看,英國及歐美都在調整碳價,當排碳底價(carbon floor price)機制建立,未來買境外碳權是否合算仍有待觀察。

八、各部會、中央與地方共同執行

第9條:國家能源、製造、運輸、住商及農業等各部門之中央目的事業主管機關應依前項推動方案,訂定所屬部門溫室氣體排放管制行動方案。

第15條:直轄市、縣(市)主管機關應依行政院核定之推動方案及中央目的事業主管機關訂定之行動方案,訂修溫室氣體管制執行方案。

此條文預計可以積極帶動全面的溫室氣體減量,也就是說減量不再只是排碳大戶的責任,而是應該從建築、交通、住商等都要全面性減量,而地方政府也須提出行動方案。

九、權責與決策方式 (會同、會商)

關於權責與決策方式,多款條文皆有會同中央目的事業主管機關,例如第20條及其他關於溫室氣體排放效能標準、核配排放額度、階段性管制目標、碳市場價格等相關條文。

謝和霖秘書認為,條文中有過多「會同」,擔憂環保署要施行《溫減法》時,會有相當大的妥協,結果可能會很寬鬆。但相對來看,可能這也是《溫減法》會過的原因。

張智傑解釋,「會同」或「會商」是立法過程中政治攻防最後的結果,但至少在行動綱領與推動方案部份(第9條),最後條文是會商,且要求報請行政院核定後實施。希望將政治責任拉到行政院層級,由行政院長負起政治責任。

十、獎勵

第17條:中央主管機關為獎勵經公告之排放源,在被納入總量管制前進行溫室氣體減量,得針對排放源訂定效能標準。

對於符合效能標準的廠商,會予以獎勵。但機制仍不清楚。立委邱文彥解釋,不應全部用懲罰性的條款,對於表現好的廠商,應予以適當的獎勵。

十一、罰則 (第五章)

第28條:帳戶中未登錄足供扣減之排放額度者,每公噸超額量處碳市場價格三倍之罰鍰,以每一公噸新臺幣一千五百元為上限。

第29條:明知為不實之事項而盤查、登錄者處20萬元以上200萬元以下罰鍰,並通知限期改善,且於重新核配排放量時,扣減其登錄不實之差額排放量;屆期未完成改善者,按次處罰;情節重大者,得命其停止操作、停工或停業,及限制或停止交易。

引用來源:環境資訊中心