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韌性城市的觀念與論點

李永展
我們的世界正遭受氣候變遷所帶來的多重壓力,這些多重壓力會因不同的韌性造成未來世界的不同發展。若內部社會韌性做的好,即使外在衝擊存在,決勝點在於邁向低風險、高韌性的社會目標,藉由適當調適策略、降低各區域脆弱度及增加民眾風險認知管理,以增強社會的氣候韌性。

僅代表余紀忠文教基金會的角度,提供韌性城市觀念及他山之石。

氣候變遷的風險

氣候變遷的二大策略為「減緩」與「調適」,然而,無論溫室氣體的排放量能否減緩,未來百年內全球氣候的變化將是人類的重大考驗。脆弱度與韌性的探討著重於評估人類社會受到災害衝擊時可以繼續運行及衝擊後復原的能力。不見得每個地方都存在衝擊,靠山有山的問題,海邊有海的問題,潛在衝擊若調適的好,便可減低脆弱度,最怕的就是自然脆弱度和社會脆弱度同時發生。

氣候變遷風險為脆弱度、危害及暴露三個因子構成,必須把風險觀點作為核心,風險造成衝擊影響人類社會經濟發展,風險也影響氣候變遷的因素,從二氧化碳排放、土地利用改變,都會增加或減弱對氣候變遷造成的衝擊,若能減少危害和脆弱度,就能減少風險,這就是創造韌性城市最具體的作法。

韌性端視社會、經濟、環境容受力

韌性為系統對於危險、趨勢或干擾,其社會容受力、經濟容受力及環境容受力可給予之反應、重新整合以維持其必要機能、本體、結構;同時維持其適應、學習及轉型容受力。而韌性城市係指當系統遭遇外來擾動後仍可維持主要功能、不會整個崩潰的能力;愈能承受大規模擾動的系統,其韌性也越強。

調適和特定且預期的壓力有關,災害風險減輕傾向於較短期程且強調「眼前風險」,這些和社經系統(強調非線性系統動態)著重在驚訝及不確定性是不可免的韌性思考之「未來取向」作法明顯不同;驚訝及不確定性可經由因應氣候衝擊計畫之備用、彈性及持續學習的特性來加以管理。

紐約重建經驗

紐約市在桑迪颶風發生前數年便已開始在兩方面提升韌性,一是發展任務小組,另一是進行研究報告。紐約市的氣候調適流程,從市長、市府官員成立辦公室、專家平台和利害關係人任務小組,指認出關鍵基礎設施進行協調、專家提供知識,最重要的是跨領域小組整合。

颶風發生後,紐約發現必須和州、聯邦合作。並進行「紐約市重建及復建特別倡議行動 (SIRR)」,對於城市的基礎設施、社區重建、經濟復甦及韌性規劃,作具體勾勒。

在2013年更出版「更堅強更韌性的紐約市」一書,提到極端風險的鄰里。其中最特別的是,社區層級也提出社區韌性計畫,包括社區組織、社區產業、經濟復甦計畫、創造為社區量身訂做的韌性倡議行動、公眾推廣及教育等。

韌性建構、營造反應力回復力

韌性使社會環境預先防備及對於災害快速反應及回復的容受力,韌性應成為都市發展之中長程投資規劃、都市治理及風險管理的一部分。城市在環境開發上,應迴避開發高風險地區,以維持生物多樣性,增加環境遭受災害後回復力,而在治理層面,應增加災害風險管理及認知,以達受災後能使災害降至最低。

韌性的城鄉重點在於多元及跨界的合作,綜合十個關鍵特性:高多樣性、有效治理及機制、與不確定性及變遷共事的能力、社區參與及善用地方知識、對干擾的準備及規劃、高社會及經濟公平性、強有力的社會價值及結構、體認到不均衡的動態關係、持續且有效的學習、採納跨尺度的觀點。建構韌性城市至少需有四個要素:

第一,對都市規劃、都市政策與都市設計方面,以有效的都市規劃及土地利用政策,引導開發往保護人民及遠離危害的結構發展;升級基礎設施之整合政策,建構跨區之韌性;都市設計可平衡地方特色的保存及城市降低風險之間關係;城市提供適當誘因促成達成韌性目標之行動及投資。第二,治理面向則著重跨鄉鎮、跨縣市、跨區域的治理。第三,是知識及能力的建構,加強知識及能力能幫助城市利害關係人遭遇緊急狀況時有預備,政府之相關危害暴露資訊可提供有利的證據。第四,資金投資方面,支持韌性基礎設施投資必須有適當的財務機制,所有規劃應以長程來評估,以符合大部分基礎設施資產之生命週期。

決勝在於低風險高韌性  社會調適能量

擬定韌性計畫的時候,要強調系統思考、複雜性及跨部門合作。縣市政府必須具備多核心、透明性、彈性、包容性;提供都市服務空間及經濟多樣性。若都市能滿足提供基礎設施及服務的責任,便能更妥善因應未來氣候變遷的衝擊。

我們的世界正遭受氣候變遷所帶來的多重壓力,這些多重壓力會因不同的韌性造成未來世界的不同發展。若內部社會韌性做的好,即使外在衝擊存在,決勝點在於邁向低風險、高韌性的社會目標,藉由適當調適策略、降低各區域脆弱度及增加民眾風險認知管理,以增強社會的氣候韌性。營造韌性的永續台灣,需要你我共同努力。

引用來源:余紀忠文教基金會