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李鴻源專文(5):搶救高鐵大作戰

李鴻源
淨土宜蘭正在消失,花東會是下一個羔羊嗎? 不只是東石、布袋,從台灣頭的宜蘭算到台灣尾的屏東, 西部平原十分之一都陷落在海平面之下,一切還來得及嗎? 雪山隧道還沒有通車前,我寫了封信給當時的宜蘭縣長劉守成,提醒他,要在雪隧通車前先做好土地規劃,並運用景觀生態決策支援系統訂出開發準則。

淨土宜蘭正在消失,花東會是下一個羔羊嗎?

不只是東石、布袋,從台灣頭的宜蘭算到台灣尾的屏東,

西部平原十分之一都陷落在海平面之下,一切還來得及嗎?

 

雪山隧道還沒有通車前,我寫了封信給當時的宜蘭縣長劉守成,提醒他,要在雪隧通車前先做好土地規劃,並運用景觀生態決策支援系統訂出開發準則。

所謂的景觀生態決策支援系統,是荷蘭人在做土地開發,或是國土規劃時相當重要的工具。當時雪隧即將開通,通車之後的宜蘭不是不能開發,而是要事先訂出準則,做好明智開發,在經濟發展的同時,仍能保持一定生態和優美環境,以及棲地萬一被破壞,又該如何做好補償等。

雪隧通車了,宜蘭桃園化

當時的宜蘭,是全台灣離台北最近的淨土。水稻田遍布的蘭陽平原,不但滿是濕地,河口還是重要的野鳥保護區,生態保育做得非常好。

對宜蘭,我有一定程度的了解和關切,因為宜蘭過去曾經是養殖水產盛產區域,長久以往造成地盤下陷,即使後來養殖業已經停擺,土地仍然陷在海平面以 下,加上本身的排水條件不佳,單是一九九七年就一連淹了五次大水,時任台灣省政府水利處長的我,還曾陪同省長宋楚瑜一次次到災區現勘,想要找出解決辦法。

在給劉守成縣長的信上,我告訴他,如果不先根據景觀生態決策支援系統進行土地規劃,訂出開發準則,宜蘭將走向「桃園化」。

屆時雪隧一通車,從台北到宜蘭只要半小時,台北人會爭相到宜蘭買地「種」房子、蓋農舍,就像在綠地貼膏藥,一塊、一塊又一塊,造成農地破碎,無法種植農作物,最後棲地和濕地都不見了,宜蘭還是宜蘭嗎?

我之所以有這麼深的感觸,取名為「宜蘭桃園化」,就是因為親眼目睹桃園的改變。從小住在泰山的我,在五十多年前看到的桃園,擁有上萬口埤塘,放眼望去一片綠油油的稻田,間或夾雜幾間農舍,是個非常漂亮的地方。

後來,高速公路通了,中正機場蓋起來了,工業慢慢進駐,從台北縣一路擴展到桃園,處處可以看到過去便宜行事的痕跡,一片片都是鐵皮屋,有些是工廠,更多是違章工廠,不但毫無美感,更對公共安全造成威脅。

為了爭取更多的土地進行開發,桃園的特色—埤塘,從上萬口逐漸萎縮,被填到如今剩下兩千口左右。這些消失的埤塘,被填掉後再也不可能回復。

在台灣經濟起飛的過程中,或許我們不應該要求桃園為了保持農村景致,而犧牲經濟發展的可能,但在拚經濟的同時,如果能考慮到生態保育,同時保有自己的特色,這才是城市發展的關鍵。

遺憾的是,雪隧在二○○六年通車之後,到現在即將屆滿十年,我當時的預言逐一實現。十年折騰下來,披著「農舍」外衣的「別墅」一棟棟蓋起來,鯨吞蠶食似地攫食良田,優美的環境正在快速消失中。這一塊在台灣經濟奇蹟背後好不容易留下的淨土,似乎也沒能守住。

下一個遭破壞的淨土,或許是花蓮。隨著蘇花替代公路的完成,都會人可以快速到達的地方,都會面臨相同困境。鐵皮屋和農舍林立,全都是台灣人習慣便宜行事下的產物,不但景觀破壞殆盡,也為國土帶來無可回復的傷害。

過去,交通引導開發的腳步,現在,隨著交通愈來愈方便,道路開發到哪裡,破壞就到哪裡。我們不禁要問,交通發達是好事,還是壞事?

凡是到過英國鄉間旅遊的人,會看到道路從中世紀後就這麼窄,窄到只能勉強容得下兩部車會車的寬度,日本鄉下的道路也是,始終保存原來的鄉村風貌,不會為了觀光旅遊,將路愈開愈大條。

凡道路經過,面貌全毀

但是在台灣,走一趟西濱快速道路,可以發現「台灣特色」正在消失中。從八里過去是下福,下福原本是純樸的漁村,現在已經不見了,旁邊蓋了林口火力發電廠,沿路的漁村和鄉村風貌只有留在記憶中,轉而看到的是一處又一處用來養蚊子的工業區。

一路開到嘉義縣的東石、布袋路段,西濱加上輔助道路形成六線道的筆直大馬路,就像用巨大斧頭剖過鄉村的醜陋刀疤。大馬路上絕少看到車,卻徹底改變農民的生活方式,鄉下的老先生、老太太連過個馬路,都可能要了他們的命。農村、棲地破碎,人際關係也跟著改變。

這就是盲目建設的結果。從外表看起來像是國家注意建設,實際上卻是讓台北人能四通八達,在最短時間內到每個角落,即使到日月潭也只要三個半小時。這正意味著從台北出發,在三小時半內就可以到台灣任何地方,時間和空間的距離都大大縮短。

然而,我們付出了什麼代價?凡是道路經過的地方,幾乎是面貌全毀,這是台灣人要的嗎?我們犧牲了多少?得到了多少?更聚焦來說,道路所經之處的城市和鄉村有受益嗎?

宜蘭人有因為雪隧通車而受益嗎?若拉大尺度,放入時間的長河去觀察,我心中不免浮現極大的問號。當然,會有一部分人因此受益,但得失之間,又要如何衡量?失去的是否比得到的利益更大?這是宜蘭,甚至全台灣都要思考的。

從桃園到宜蘭的城市發展經驗,我所要陳述的是,我們不是不要建設,但建設要有指導準則,要有補償機制,對人以及對生態的補償。

一直以來,台灣在國土治理上,強調硬體建設、一昧追求經濟成長,卻缺乏指導準則的無限制發展模式,讓台灣早已承受始料未及的惡果,卻仍不自知。從工廠四處林立、養殖漁業興盛,違法超抽地下水,造成北從宜蘭到中南部沿海地區地層下陷,就是最好的例證。

搶救高鐵大作戰

過去,因為地層下陷多發生在沿海區域,一般人除了在颱風或豪雨時,從電視上看到汪洋一片的慘狀之外,多認為和你我沒有太大關係。但這幾年,經濟部水 利署的監測數據證實,不但地層下陷有往內陸移動的趨勢,而且高鐵經過的地區從彰化溪州到雲林土庫,最嚴重的地方每年以八公分的速度在下陷。

高鐵從二○○七年通車之後,沿彰化、雲林的路線到現在已經下陷七十公分,嚴重威脅行車安全。二○一一年,我剛到行政院不久,四月參加行政院會,由交通部高鐵局報告因應措施,讓下沉幅度趨緩,以確保高鐵安全無虞。

當時報告的高鐵局副局長胡湘麟是我在建國中學時的同班同學,我問他:「下一步呢?」他說,下一步沒有了,依照當時情勢,推估高鐵頂多只能再撐十年。

當時我就斷言,高速行駛的高鐵,絕不可能允許一年沉陷八公分,長期下來,十年內一定會斷。

當著主持會議的行政院長吳敦義的面,我主動請纓,要求這件事情交給我處理。院會中做成決議,為確保高鐵永續經營,由我邀集交通部、農委會與經濟部等部會積極研議,提出具體方案,避免地層下陷影響高鐵正常營運。

我為何有把握敢請軍令狀,不是憑著「初生之犢不畏虎」的精神,而是因為我擔任過省政府水利處處長,具有相關專業背景,同時也對地層下陷區域有相當了解。於是,我先把水利署同事找來,請他們就地盤下陷區域和抽水井位置、抽水量,做關聯性分析,確認是哪些井造成地層下陷。

過去在處理地層下陷相關議題時,最複雜也最難處理的,是當地農民灌溉用的十八萬口淺水井,有九九%都是違法開鑿。但以往每次談到要封井,農民絕對會跳起來跟你拚命。尤其,十八萬口井牽涉的可能是四、五十萬張選票,一直以來,都沒有人敢碰。

因此,我們必須先要用科學的方式,論證高鐵沿線地層下陷和水井的關聯性,再來談下一步。

事實上,當初行政院給了我根「雞毛」,我卻把它當成「令箭」耍,最後用四次會議,就解決了這攸關國家重大建設高鐵存廢的重大議案。

我以行政院政務委員的身分,召集公共工程委員會、農委會、經濟部、內政部、交通部及國科會等相關部會,開始進行研商。

政治議題成為技術問題

第一次會議,透過水利署所提出資料,我們當場確認,造成地層下陷原因主要是雲彰地區九百六十七口深水井,與農民的淺水井無關。把可能發酵的「政治」 問題,變成單純的「技術」問題。然後,我們找出這將近一千口深水井的使用單位,包括自來水公司、農田水利會、學校、台糖公司、監獄和工廠等。

緊接的會議,我們把深水井的使用單位全請來,逐一解套並尋找替代水源。以自來水公司來說,設置深水井主要是因為當地地面水源不足,必須抽地下水處理 後供應自來水使用。但興建中的雲林湖山水庫預計在二○一四年完工,二○一五年開始啟用,我要求水公司提出封井計畫,在二○一五年前將深水井全部封完。

其次是農田水利會所有的五百九十口深水井。過程中我們發現,水利會抽地下水灌溉農田,但灌溉渠道的漏水率高達五成之外,還有水可以賣給中部科學園區使用。

我親自去拜會農委會主委,說明古時候農民晚上要去巡田,每滴水都要充分利用,現在沒人巡田,水也嘩啦啦流走沒人關心,這其中有太多可以節水的空間, 但這是農委會的專業。為了表示尊重專業,我請農委會幫忙訂出封井計畫,交給水利會執行,同時協助水利會修補灌溉渠道降低漏水量,也不要再將水賣給中科。

至於中小學校為何抽地下水,我委實想不通,於是將雲林縣、彰化縣教育處長找來,問他們是不是水費預算不夠,學校只好抽地下水。不料,兩個處長都大喊冤枉,因為每年編列學校水費根本都沒有申請完,年終時總剩下許多結餘款。

經過幾波周折,我們才知道教育部訂出的「校長教學績效評鑑辦法」中,其中一個指標是學校有沒有節約用水,而識別依據就是水錶,校長為了讓水錶的數字漂亮,只有抽取地下水。要徹底解決,唯有請教育部對在地層下陷區學校網開一面,刪掉這項評鑑指標,學校自然而然樂於封井。

最麻煩的是工廠所擁有的深水井。因為我們找來主管的國科會、經濟部工業局,並翻遍法令,居然沒有一條容許我們進入工廠,了解工廠內所挖深水井的抽水 狀況。最後還是利用多重管道,威脅利誘終於讓一家中部地區大廠封井,這家廠因為耗水量大,距離高鐵又近,封井之後,彰化溪州的地層下陷問題也因而解決大 半。

在此同時,我們也協調經濟部水利署、工業局和國科會,成立專案小組,巡查輔導工廠所訂出封井計畫,是否落實執行。

我印象最深刻的是,除了跨部會之間需要整合協調,同部會也需要橫向聯繫。最典型的是在研究高鐵地層下陷時,我們發現高速公路局當時在雲林建一條國道 引道,但因為路堤所使用的填方重量太重,造成局部地層下陷非常嚴重。非常諷刺的是,不論是興建引道或是管理高鐵,同樣都屬於交通部,卻缺乏橫向溝通,以至 於各做各的、各行其是,甚至出現相互扞格的局面。

為了徹底解決,由我職掌(擔任主委)的公共工程委員會,邀集專家制定高鐵沿線三公里的「新建建築物重量管制作業規範」,在高鐵沿線周邊三公里內的新建建築物,如高鐵站、路堤或高架橋梁等等,在申請建照時要同時審查材料,進行重量管制。

對於建築物重量的管制規範,不但特殊,在台灣工程史上也是絕無僅有。譬如國道引道不是不能蓋,而是所用的填方必須用輕質材料,其次是高鐵在興建彰化站和雲林站時,要特別慎選建築材料,避免重量太重,造成高鐵周邊地層,下陷情形愈趨險峻無解。

跨六個部會的協調整合

算一算,前後只開了四次會議。我最終的目標是要解決高鐵沿線雲林、彰化地層下陷問題,確保高鐵安全無虞。我力求每一次開會都要有具體進度,並由相關單位訂出封井計畫,預計在二○二一年前,將九百六十七口深井完全封閉。

根據水利署給我的資料,雲林地區地層下陷幅度現在為每年六.八公分,預計到二○二一年可望趨緩降低為每年三公分,彰化地區則可以從現在每年沉陷五.三公分,提早在二○一六年縮小為三公分。

在四次會議結束後,我也完成搶救高鐵的協調整合工作,之後即交給經濟部地盤下陷執行推動小組,並要求每半年監測一次,若有達到預期目標就繼續往前推進,若沒有則要檢討行動方案。

即使到內政部履新,我仍持續關心,私下拜託水利署,因為這是經濟部的權責,我不方便過問,但若有任何重要訊息,請務必讓我知道。

到目前為止,就我所知,搶救高鐵封井計畫仍往健康的方向前進,達到每階段設下的目標,高鐵安全應該已經得到確保。

但是,從這次的經驗,我想大家可以發現,搶救高鐵事涉至少六個部會,更不用說底下的局署處和附屬機關多如牛毛,中間的利益相關人更是不計其數,在過程中需要很強的「計畫經理人」(Project Manager)去做跨部會的整合協調。

但我只用四次會議就解決,這也說明,治理國土,政府的運作方式不能再一成不變。

引用來源:風傳媒